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按照十三届全国人大一次会议的议程，今天上午，将举行第四次全体会议，听取全国人大常委会关于监察法草案的说明。这是2017年6月以来，监察法草案第三次提请审议。 早在2016年1月，在十八届中纪委六次全会上，习近平总书记对监察体制改革作出了部署。他指出，“要做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。” 监察法立法工作随后启动，据全国人大常委会法工委国家法室处长陈国刚介绍，最初研究深化国家监察体制改革方案的同时，就已经着手考虑到将行政监察法修改为国家监察法。2016年10月，十八届六中全会闭幕后，中纪委机关会同全国人大常委会法工委组成了国家监察立法的工作专班，形成了监察法草案，于2017年6月提请十二届全国人大常委会第二十八次会议初次审议。去年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议二审草案。 今年1月18日至19日，十九届二中全会审议通过了中共中央关于修改宪法部分内容的建议。1月29日至30日，十二届全国人大常委会第三十二次会议决定将中华人民共和国宪法修正案草案提请十三届全国人大一次会议审议，监察法草案根据宪法修改的精神做了进一步修改。 焦点 监察法立法引起了社会各界普遍关注，特别是法学界的专家学者纷纷发表文章，探讨“留置”措施如何充分保障被调查人权益，如何规范监察权，监察委由谁监督等焦点问题。 “留置”怎样保障被调查人权益？ 此前，国家监察体制改革三个试点地区的监察委员会，拥有监督、调查、处置等三大职责权限，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项调查措施。 监察法草案采用了相同设计，赋予监察机关上述三项职责权限和12项调查措施。12项调查措施中，“留置”取代了此前的“两规”。立法该如何规范监察机关的留置措施？ 此前征求意见稿中，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪，并具有相关情形，监察机关经审批可以将其“留置在特定场所”。可“特定场所”指的是什么场所？二审稿增加规定：“留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。” 全国人大常委会法工委国家法室副主任童卫东表示，从试点地区的情况看，这个特定场所既有公安机关管理的看守所专门设置的场所，也有纪检监察机关原有办案场所，下一步将按照监察法的要求，对留置场所的设置和管理作出进一步规定。 针对“留置”，诉讼法学家、中国政法大学终身教授陈光中等部分专家学者提出，留置过程中应该允许律师介入，防止冤案错案。 也有部分专家学者持不同观点。中国政法大学副校长马怀德提出，草案没有规定律师可以介入，就意味着将律师介入放到了司法机关接手案件之后，“如果说律师介入既能保护被调查人权利，又不妨碍调查，那可以考虑介入。但实际上，律师介入对调查有可能会产生一定的影响。为了确保对违法犯罪的调查行为顺利进行，没有规定在监察机关办案阶段律师可以介入”。 马怀德强调，草案虽然没有规定律师可以介入，但围绕如何保障被调查人的权益，规定了要提供饮食医疗方面的保障；讯问被调查人应当合理安排讯问时间和时长；留置期间不得超过3个月，在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过3个月等。 公、监、检之间是什么关系？ 如何协调监察机关与检察机关、公安机关之间的关系，这是监察法启动立法以来，社会各界关注的另一个焦点议题。对此，二审稿确定了总的原则：监察机关办理职务违法犯罪案件，应当与司法机关互相配合、互相制约。 全国人大常委会法工委国家法室副主任童卫东解读说，根据草案，监察机关和检察机关之间的关系在于，监察机关调查职务违法和职务犯罪，对监察对象涉及职务犯罪的，经调查认为犯罪事实清楚，证据确实充分，移送检察机关依法审查、提起公诉；检察机关对监察机关移送的案件，认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，依法应当作出起诉决定。经审查认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查；人民检察院对有刑事诉讼规定的不予起诉情形的，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定，监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以向上一级的人民检察院提请复议。 至于监察机关与公安机关，“涉及反腐败问题，主要由监察机关调查，调查过程中有一些措施需要公安机关配合的，比如通缉、限制出境、技术调查措施等，由监察机关作出决定，公安机关负责执行”。 对于公、监、检三者的关系，二审分组审议时，全国人大常委会委员梁胜利提出，立法应该细化三者之间的关系，“司法机关，特别是公安机关，享有侦查办案的很多资源，包括技术手段。监察法明确公安机关、国家安全机关等司法机关密切配合和支持监察机关对案件调查取证等工作，用法律固定下来比较合适。” 二审分组审议中，全国人大常委会委员罗亮权针对监察机关与公安机关之间的关系，提出建议。二审稿规定，监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合，公安机关应当依法予以协助。他建议，该条款应该修改为“监察机关采取留置措施，可以根据工作需要，交送公安机关，公安机关应当依法予以执行。” 监察委应该由谁来监督？ 去年11月，监察法草案面向社会征求意见后，中纪委官网曾刊文解读“谁来监督监委”。 文中提到，对监察委员会的监督，包括党委监督，监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，在同级党委领导下开展工作，领导本身就包含着监督；人大监督，征求意见稿规定，监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督；内部监督，监察机关设立专门的干部监督机构，强化对监察权行使的监督；与司法机关互相配合、互相制约；人民群众监督，征求意见稿规定，监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。 值得注意的是，征求意见后的二审稿，增加了有关监督体系的若干规定。
二审稿将原先的“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法”修改为“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，根据需要可以组织执法检查”，删除了“可以”二字。 二审稿还增加了自我监督条款，明确提出“监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍”。 马怀德表示，以立法形式明确在监察委内部设立专门的监督机构，这是将此前各级纪委设立干部监督室这一实践中行之有效的做法，上升为法律。
此外，二审稿还增加了跟监察人员追责有关的条款，提出“发现重大案情隐瞒不报”“违反规定采取留置措施”“违反规定限制他人出境，或者不按规定解除出境限制”等，不仅要对直接责任人员依法给予处理，还将追究负有责任的领导人员的责任。 |
