2016年8月，中办、国办印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，标志着具有中国特色的社会组织建设之路启动。第一次提出“努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路”这一重大命题，为我国社会组织发展提供了前进方向和行动指南，也标志党和政府对社会组织发展规律的认识和实践迈出新的步伐。

一、中国特色社会组织的形成

“社会组织”正式规范使用，首次出现在2006年10月党的十六届六中全会上《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》中。该决议第一次阐述了社会组织相关思想，明确提出要健全社会组织，增强服务社会功能；提出坚持培育发展和监督管理并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策。2007年，“社会组织”在十七大报告中再次得到系统确认。党的十七大报告提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”

2012年，党的十八大以来，中央和国务院对社会组织的重大理论和实践问题，有了一系列新概念、新认识、新要求、新发展。党的十八大对社会管理和社会组织的定位更为清晰和准确，提出加快形成“政社分开、权责明确、依法自治”现代社会组织体制。

十八届二中全会确定了“改革社会组织管理制度”，随后《国务院机构改革和职能转变方案》对“改革社会组织管理制度”进行了专门部署。十八届三中全会进一步提出要“激发社会组织活力”。十八届四中全会提出“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用”。十八届五中全会指出“激励各类企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫”。

“社会组织”已经取代其他概念，在实践和理论研究层面得到广泛应用。当前，“社会组织”已经成为我国一个广泛使用、深入人心、约定俗成的唯一官方概念。在创新社会治理体制的新理念下，社会组织必然成为社会治理的重要主体和依托。改革社会组织管理制度，鼓励和支持社会力量参加社会治理、公共服务，对于激发社会活力、巩固党的执政基础具有重要意义，“民间组织”也长时间存在。

民间组织对应的政府治理表述的核心意思在于强调组织的“非官方性”。“官与民”“官民对立”是一种尴尬的话语体系，民间组织的存在、发展、发挥作用会在这种特殊语境下失去应有的存在感。同样，我国目前没有法律法规明确规定社会组织的外延。之前，社会组织的分类是社会团体、民办非企业单位、基金会。

2015年9月28日，中办出台《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》的文件，对社会组织分类做了一次清晰的划分，主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会、社会中介组织以及城乡社区社会组织等。

2016年9月1日实施的《中华人民共和国慈善法》，对慈善组织有一个基本的分类：社会团体、基金会、社会服务机构。同时，为了推动《慈善法》落地，作为配套和具有可操作性的法规，民政部公布了《社会团体登记管理条例》《基金会登记管理条例》《社会服务机构管理条例》三大条例的征求意见稿。

通过上述分析，可以看出“社会组织”已经成为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，成为政府、市场、社会关系重构过程中，代表“社会”的最重要组织形式。

二、中国特色社会组织的实践

“重入口管理，轻日常监管”，我国在社会组织管理方面基本采用这种双重管理制度设计。这种制度设计，有其存在的历史必要性，同时也将在今后一段时间内继续影响着我国社会组织管理。

1.“双重管理”体制的沿革和内容。

中华人民共和国成立后，政府对社会团体进行改组、清理整顿和组建工作。1950年，政务院颁布《社会团体登记暂行办法》等文件。但社会团体无须集中登记注册的情况，一直到1989年才发生改变。之前，政府对社会团体管理比较松散。

1978年，党的十一届三中全会后，改革开放政策确立，政府开展了行业协会、商会复苏和发展工作，鼓励其发挥促进市场发展、维持市场秩序的作用，行业协会、商会迅猛发展。1989年10月出台的《社会团体登记管理条例》明显提高了社会团体的准入门槛。该条例对社会团体登记原则进行了规定，后来被概括为“归口登记、双重负责、分级管理、限制竞争”，简称“双重管理”体制。

其主要特征：

(1) 归口登记：所有社会团体都由国务院民政部门和地方县级以上各级民政部门登记。这一做法被称为“统一登记”。只有经民政部门登记的社会团体才具有社会团体法人资格，具备民事主体的权能。

(2) 双重负责。社会团体的业务活动受有关业务主管部门的指导；申请成立社会团体，应当经过有关业务主管部门审查同意后，向登记管理机关申请登记；有关业务主管部门和登记管理机关应当对经核准登记的社会团体的日常管理负责。

(3) 分级管理。成立全国性的社会团体，向民政部申请登记；成立地方性的社会团体，向其办事机构所在地相应的民政部门申请登记；成立跨行政区域的社会团体，向所跨行政区域的共同上一级民政部门申请登记。

(4) 限制竞争。在同一行政区域内不得重复成立相同或者相似的社会团体，即所谓的限制竞争“一地一会”制。

“双重管理”体制有明显的优点：登记管理机关对社会组织进行统一登记，可以改变各部门分头管理社会组织的散乱现象，业务主管单位登记审批可以控制社会组织规模和质量，同时可以了解相关领域对社会组织的需求和社会组织的业务情况，业务主管单位对社会组织管理更有专业性和针对性。

“双重管理”体制的明显不足：控制型管理取向明显；业务主管单位难寻； 社会组织“行政化”色彩浓厚；对社会组织监管无力； 对登记管理之外的管理工作缺乏制度安排。

2.直接登记制度的破冰与实施

目前，“双重管理”体制依然在较大的空间中存续。但温州、广州、深圳、广东、上海、北京等地在登记管理、培育扶持、政会合作、政策参与等方面对社会组织管理制度进行了改革与创新。

直接登记制度的出台。

2006年，深圳市成为我国实施直接登记制度最早的城市，实行行业协会由民政部门直接登记的管理制度。

2008年，深圳市委市政府出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，开启社会组织整体改革的大门，对社会组织管理体制进行突破性创新，明确规定工商经济类、公益慈善类、社会福利类社会组织可直接向登记管理机关申请登记，对于主要在社区范围内活动的社区社会组织，则实行登记备案双轨制，并将其纳入监督管理。

2009年，广东省民政厅发布《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》，简化公益服务类社会组织登记的程序，规定除法律法规和政策文件明确要求前置审批的社会组织外，公益服务类社会组织可直接向登记管理机关申请注册登记。

2010年，广州市开展市一级科技类民办非企业单位由民政部门直接登记管理的改革试点工作；北京市发布了《中关村国家自主创新示范区条例》，这是首次以地方性法规的形式明确规定社会组织可以直接登记。

2011年，广州市实施社会组织直接登记社会创新观察项目，北京市在全市范围内放开了工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织的成立审批，实行民政部门直接登记，建立“一口审批”绿色通道。

2012年4月，广东省委、省政府发布《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，提出“除法律法规规定需要前置审批的以外，申请成立社会组织，由民政部门直接审查登记。”

2012年9月，深圳市委、市政府出台《关于进一步推进社会组织改革发展的意见》，将直接登记范围扩大到工商经济类、社会福利类、公益慈善类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类8类社会组织。

2012年10月，温州市出台《关于加快推进社会组织培育发展的意见》(1+7综合文件)，推出了除依据法律法规需要前置行政审批以及政治类、宗教类、社科类社会组织外，已全部实行直接登记。目前，深圳、广州、温州是全国力度最大、范围最广的实行社会组织直接登记的城市。

2014年2月，民政部在温州等70个城市启动全国社会组织建设创新示范区，并率先启动四类社会组织直接登记。

中央层面登记管理制度的变革。

2003年11月，在中央层面率先突破“双重管理”体制束缚的是农村专业经济协会。

2005年，民政部发布《关于促进慈善类民间组织发展的通知》，提出对于涉及社会福利、社会救助等类型的慈善类民间组织，民政部门可以承担业务主管单位的职能。

2007年，党中央开始对社会组织管理体制改革进行全面部署。党的十七大报告提出，要重视社会组织建设和管理，民政部提出选择不同类型的地区和城市作为社会组织建设和管理的“单项观察点”或“综合观察点”。

2007年，民政部将云南省作为境外非政府组织管理工作的“改革观察点”实施《规范境外非政府组织活动暂行规定》，实行境外非政府组织备案制度。

2014年4月，民政部启动全国范围内放开四类社会组织的登记。

3.中国特色社会组织之路的温州素材。

温州不仅是我国市场经济的发祥地，也是我国社会组织率先得到发展的地区，更是我国政府组织、市场组织、社会组织三元社会共建推动社会文明进程的城市。温州市以社会组织管理体制改革为突破口不断创新社会治理，在加强社会建设领域做出了积极有效的探索。

2011年以来，温州市委、市政府出台了一系列政策措施，全力推进社会组织建设的改革创新。2012年10月，温州市出台《关于加快推进社会组织培育发展的意见》综合文件，得到上级部门和领导的充分肯定。2013年1月，温州市民政部、浙江省人民政府签署了《共建温州市民政综合改革试验区合作协议》，将深化社会组织管理体制改革作为一项重要内容，并首次提出在温州设立社会组织建设创新示范区。2015年，温州市委全面深化改革领导小组把温州社会组织改革创新工作纳入市委2015年度10+1重点改革项目。

温州社会组织遍布温州城乡，涉及经济社会生活的各个领域，初步形成门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。截至2016年6月底，温州市经市、县(市、区)两级民政部门登记的社会组织总数为8112家，主要以社区文体类、社区事务服务类、社区公益慈善类这三类社区社会组织为主，在基层治理、社会稳定、参与自治中发挥着积极作用。

4.中国特色社会组织之路存在的问题。

社会组织管理制度改革取得一系列进展，但从总体上看，目前主要在登记管理领域取得了较大突破，政府职能转移社会组织、政府购买社会组织等其他领域改革仍然处于起步和探索阶段。

2016年9月1日实施的《慈善法》可能提及部分解决社会组织的思路和办法，但在具体操作过程中，还需要一段时间的磨合期。

直接登记管理制度面临的挑战，直接登记制度和双重管理制度并存，登记管理机关的行政力量不足；日常监管面临的挑战，日常监管的制度依据不明，监管主体职责不明、协调困难，登记管理机关的专业监管力度和手段不足，设立监管型社会组织的做法会加剧社会组织“行政化”；培育和扶持工作面临的挑战，政府主导培育平台的做法缺乏合法性，政府培育和扶持效果难以评估，在政府购买服务方面存在认识误区。

三、中国特色社会组织的理论构建

中办、国办的《意见》为中国特色社会组织之路确定了基本原则、总体目标等，但中国特色社会组织之路的理论建构却丰富着社会组织理论建设。

1.中国特色社会组织特征新理念新思想

萨拉蒙、王名等国内外专家在著作里提到了社会组织的一些特征，譬如说组织性、非政府性、非营利性，志愿公益性或互益性，等等。这些特征依旧是中国特色社会组织的特征，只是在中国社会治理体系和治理能力现代化建设语境下，拥有更多新内容。

非政府性。非政府性强调社会组织与政府之间的区别。社会组织往往以民间形式出现，这并不意味着社会组织与政府之间没有任何关系，不受政府的任何影响。恰恰相反，政府是社会组织发展过程中对其影响最大，甚至是起决定性作用的因素。强调社会组织的非政府性时，要特别警惕以下两种现象。

一是把社会组织看作反政府组织，认为社会组织的存在和发展会给政府权威和政治稳定带来潜在的威胁，因此，政府和执政党必须要严格控制其发展。

二是把社会组织看作无政府组织，尤其是在我国很多“草根”社会组织身上表现得比较明显。它们为了显示其非政府属性，拒绝与政府接触，拒绝与政府合作，甚至想方设法逃避政府监管。社会组织追求自身相对于政府的独立性，甚至追求自治地位，这本身并没有错。从价值诉求和各国实践来看，社会组织既不隶属于政府，也不隶属于企业，它们是独立存在的组织形式，共同构成现代社会的重要一维。在这个意义上，社会组织完全可以遵循自身章程来开展活动，积极执行组织使命，从而实现某种意义上的自治。

当前，我国社会组织中的大多数仍然严重依附于政府部门，缺少必要的独立性。社会组织与政府脱钩，正在成为中国社会组织管理的重要内容和发展趋势。在某种意义上，政府极有可能成为社会组织供给的产品和服务的潜在购买者。一个优秀的社会组织，应该懂得如何与政府及其职能部门保持长期的、稳定的、良性的互动。

非营利性。非营利性强调社会组织与企业之间的区别。强调社会组织的非营利性，并非指社会组织不需要盈利或者不能盈利。当前，中国的社会组织从业人员仍然存在这样一种认识，即社会组织既然是非营利性机构，那么这些组织就不需要追求盈利或者利润，也不需要通过产品营销、满足客户需求、人才储备、资源整合等提升盈利的能力。

在这里，需要澄清的是，企业作为营利组织以追求合理利润为根本目标，而社会组织并不以营利为首要任务，但是仍然要追求财务平衡。否则，社会组织的生存与发展将是无源之水，缺少可持续性。因此，社会组织的健康发展要致力于追求财务平衡，乃至追求微利，打造自身造血系统，并在此基础上谋求自身的可持续发展。

志愿公益性或互益性。社会组织的成员都是自愿参加的，而非源于强迫或强制。强调社会组织的志愿性，并不是指社会组织在供给服务和物品时不需要专业化。在志愿性的基础上，追求管理和服务的专业化、拓展专业服务领域、提高专业服务水平、建立专业管理队伍，成为社会组织从业者和研究者的共识。

2.建立与市场经济相适应的现代社会组织

建立与市场经济相适应的现代社会组织成为中国特色社会组织的必然使命。社会组织要尊重客户需求、公共服务和公共产品提供者的理念，不断创新服务价值。社会组织要摆脱过去的“等、靠、要”思想，要在适应社会主义市场经济方面不断突破自身局限，建立完善的造血系统。

比如一些公益、慈善类社会组织要学会在市场中生存，而不是一味地等待外部输血，要引导其学会经营生存，在竞争中创造价值。社会组织不能只靠会费维持生存。社会组织只有依靠创造价值，得到会员和社会认可，才能获得生存下去的力量、资金和筹码。一个不会创造价值的社会组织，一个不会提供社会公众所需产品的社会组织，根本就没有存在的必要。

社会组织必须建立起自己的造血系统，建立起自己的筹资渠道，建立起社会认可的运作方式，才能在与市场经济的互动中，不断发展壮大。

目前，我国政府正在加大推动政府购买服务、资助等工作，流程比较烦琐，而对于改革中的社会组织来说只能起到锦上添花的作用，不能起到起死回生的神奇功能。政府要鼓励部分有条件的行业协会、商会，特别是科技类协会开展社会企业转型的试点工作，社会组织的能力大小取决于对社会资源的整合能力。

政府有资源，企业组织有资源，基金会也有资源，关键在于社会组织的创新整合资源能力。以前，资源整合由政府、企业去做，社会组织的地位决定其对资源的整合中一直扮演被动接受的角色。其实，在社会建设领域，最有机会、最具专业性、最应该去整合资源的就是社会组织。

3.建立与现代治理体系与治理能力相匹配的现代社会组织体系

现代社会治理体系重构，其实就是在政府、市场、社会关系重构过程中寻找一种最符合中国特色市场经济方式的平衡。作为代表“社会”的最重要组织形式的社会组织，它的建设、培育、扶持，乃至发挥作用，赋予现代社会治理重构成功与否最重要的一方。社会组织在经济建设、政治建设、文化建设、生态建设等方面会发挥更大作用，三社联动乃至N社联动就是现代治理体系中国特色化的演绎和生动实践。

市场在资源配置起决定性作用，会在若干年后真真正正发挥效用。同样，公共服务产品提供的市场化路径，给予社会组织更为充裕的选择。社会组织只有成为政府和市场资源的双重支持下，得到更好发展，也是治理能力现代化的核心。加强社会组织人才、监管队伍建设迫在眉睫。检验一个行业有没有生命力最好的标准是各类人才对这个行业的关注度和“献身度”。没有人才集聚的行业最终是没有生命力的。

与国外发达国家相比，在中国社会组织中就业的人才认可度是不够的。没有人才支持的社会组织，是没有发展前途的。为此，2014年，国务院出台《关于做好2014年全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》(国办发〔2014〕 22号)，建议出台鼓励大学生到社会组织就业细则；建议把社会组织人才建设、培养、引进纳入人才规划和高层次人才引进计划。

4.中国特色社会组织的制度安排。

年检、评估、执法监察等常规管理制度作为入口管理的补充，有利于登记管理机关和业务主管单位对社会组织的管理。同时，政府通过搭建服务平台、建立发展基金、税收优惠、政府职能转移、政府购买服务、公益创投等支持性举措培育社会组织，试图实现社会组织的正规化。在这些制度安排外，社会组织党建、社会组织从业人员统战工作成为中国特色社会组织之路制度创新选择。

社会组织党建。从20世纪90年代初开始，我党持续推动社会组织的党建工作，扩大党在社会组织中的覆盖面。2009年，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，提出加大在中介机构、协会、学会以及各类新社会组织中建立党组织力度。党的十八大报告，指出加大社会组织党建工作力度，扩大党组织和党的工作覆盖面，党建工作的重要意义在现代社会组织体制的建设过程中将进一步突显。2015年9月，中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》，对社会组织党建工作进行重新部署。

社会组织从业人员统战工作。开展社会组织统战工作，要积极支持和引导社会组织加强自身建设，扩大社会组织的知情范围和参与程度，认真听取社会组织的意见和建议，指导和支持他们开展新的社会阶层的统战工作，使之成为开展新的社会阶层统战工作的重要渠道。加强对新的社会阶层代表的政治引导，把对新的社会阶层代表人士的培养、选拔工作纳入党外代表人物队伍建设的总体规划。

组织新的社会阶层代表人士通过各种渠道、各种形式参政议政和民主监督，对其中社会影响较大的先进分子在人大、政协给予适当政治安排。通过调整政协相关界别的设置，将不断发展壮大的社会组织纳入人民政协的参加单位，增加新的社会阶层的委员代表，为社会组织及其代表成员提供反映自身利益的要求和政治诉求以及参政议政的渠道。

要大力推进社会组织统战工作，加强同新的社会阶层成员的联系与服务，社会组织要充分发挥在所联系新的社会阶层中的影响力，充分利用其广泛联系群众的优势，在统战工作中发挥强有力的作用。