深化司法体制改革，就要冲着问题去
来源:上海法治报 作者:沈国明 时间:2019-06-04 点击:
近年来，我国秉持“谁审理，谁裁判；谁裁判，谁负责”原则，进行了很有力度的改革，独任法官、合议庭依法独立行使审判权，院长、庭长不再签发未参与审理案件的裁判文书。这在很大程度上隔离了对独任法官、合议庭行使权力的不当干预，是值得肯定的，但不能认为这样就算司法责任制落实到位了。司法责任既包括审判组织独立行使审判权的责任，也包括院长、庭长依法行使审判监督管理权的责任，还包括人民法院对司法裁判承担的政治责任和社会责任
■现在，法院普遍遇到“案多人少”的问题，有的地方问题还很突出。近年来，全国法院新收案件以10%的年均速度增长，北京、长三角地区、珠三角部分地区法院人均结案数突破600件，西部地区有的法院也达300件以上。“案多人少”的问题不可能单纯指望增加司法编制、扩充司法队伍加以解决，也不可能靠提高门槛，把众多案件挡在法院门外加以解决。后者只会引发新的问题、加重“立案难”，从而让老百姓变得欲告无门。“案多人少”矛盾的解决，归根结底需要法院自身深化改革、挖掘潜力.
1979年，随着刑法、刑事诉讼法颁布，人民法院正常的审判职能逐渐恢复。此后，我国的司法体制改革渐次展开、与时俱进，成功走出了一条具有中国特色、符合司法规律的司法体制改革之路。
党的十八大以来，立足全面依法治国，司法体制改革更加突出系统性、全方位和深层次。党的十八届三中全会将司法体制改革确定为全面深化改革的重点领域之一。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了190余项改革。
经过持续努力，一些以前一直想改但改不了的痼疾被革除了，司法体制改革取得很大进展：以司法公开、立案登记制、多元纠纷解决机制改革为代表的有关司法举措不断深化，以确保人民法院依法独立行使审判权为目标的法院组织体系和管理体制不断健全，以审判为中心的诉讼制度改革有序推进，以司法责任制为核心的新型审判权力运行体系初步形成，以司法人员分类管理为关键的法院人事管理制度逐步完善。
司法体制改革是迈向法治中国的助推器。党的十九大作出了“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的重大战略部署，标志着我国司法体制改革进入新阶段。在原有司法体制改革取得历史性成就的基础上，为何还要提“深化司法体制综合配套改革”？如何持续推进？
庭审在查明事实、公正裁判等方面须发挥决定性作用
随着经济社会的快速发展，人民群众日益增长的司法需求与司法工作发展不平衡、保障群众利益不充分之间的矛盾逐渐显现。比较突出的表现为，审判辅助人员配置不足，导致审判团队合力不强；审判监督管理机制不够健全、法律适用不够统一、裁判标准不尽一致，导致出现“同案不同判”的情况；有的案件裁判水平不高、说理不充分，有的案件长期不结、久拖不决；司法公开尚未做到普遍化，存在选择性公开现象；法院建设中存在“重信息化建设，轻信息化运用”的情况，人民群众的需求未得到充分满足。
特别是，与前些年的情况不同，现在司法体制改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出，系统性、整体性、协同性、配套性要求更加迫切，要求一些关联度高、耦合性强的改革举措做到有机无缝衔接。于是，司法体制综合配套改革被提上议事日程。
建立司法责任制是“牛鼻子”。为实施司法责任制，近年来，我国秉持“谁审理，谁裁判；谁裁判，谁负责”原则，进行了很有力度的改革，独任法官、合议庭依法独立行使审判权，院长、庭长不再签发未参与审理案件的裁判文书。这在很大程度上隔离了对独任法官、合议庭行使权力的不当干预，是值得肯定的，但不能认为这样就算司法责任制落实到位了。
司法责任既包括审判组织独立行使审判权的责任，也包括院长、庭长依法行使审判监督管理权的责任，还包括人民法院对司法裁判承担的政治责任和社会责任。众所周知，不受监督的权力会走向腐败，审判权也是。司法体制综合配套改革包括建立和完善以审判权为核心、以审判管理权和审判监督权为保障的审判权力运行机制，为的是切实防止司法腐败，保障审判权力规范运行。
为优化司法资源配置、提高审判水平，我们设立了跨行政区划的法院以及知识产权、金融等专业法院。更重要的是，以前的内设机构不再适应实行司法责任制后的需要，以前逐级批案子的管理架构势必要改革。司法体制综合配套改革要求根据精简、高效的原则，实行扁平化管理，机构设置向审判业务部门倾斜，使审判一线业务庭力量得到增强，为建设新型审判团队创造条件，也为落实司法责任制提供较好的组织保证。
在深化司法体制综合配套改革中，我们还进一步强化人权保障，要求庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判方面发挥决定性作用。庭审的作用明确后，需要相关的配套改革，包括明确证人、鉴定人出庭作证等制度，完善严格依法排除非法证据制度，建立非法证据排除启动、调查和认定机制。要做到侦查、审查起诉阶段就能普遍运用大数据等高科技手段，设置单一证据校验功能，对录入的证据进行自动校验和瑕疵提示，帮助办案人员对证据进行审查补正，而且整个过程可视、留痕。通过全程监督，切实减少司法任意性，防止冤假错案的发生。
各级司法机关都应重视自身改革，防止出现“灯下黑”
司法体制综合配套改革要冲着问题去，真触及问题，触及真问题。影响司法公正的因素很多，有的是传统文化因素的影响所致，有的是因为经济社会发展不充分所致，有的则是司法机关本身的问题所致。对于通过自身努力可以加以克服的问题，一定不能放过。对于体制、机制上存在的问题，要通过顶层设计加以解决。同时，基层的实践也很重要，可以为系统性问题的解决提供样本和经验。
从政策制定和执行来说，既要确保顶层设计不走样、不走形，又要顾及客观存在的差异，有一定的灵活性，通过对改革总体要求的深入理解，用精细化设计将改革的总体要求落到实处。同时，改革也要防止出现“灯下黑”，各级司法机关都应重视自身改革。即使层级很高的司法机关，不加改革、不抓自身建设，也一样会发生腐败。
按照问题导向，司法体制在哪些方面需要配套改革呢？
一方面，关于“案多人少”。现在，法院普遍遇到“案多人少”的问题，有的地方问题还很突出。近年来，全国法院新收案件以10%的年均速度增长，北京、长三角地区、珠三角部分地区法院人均结案数突破600件，西部地区有的法院也达300件以上。
解决“案多人少”的矛盾，需要司法体制综合配套改革，促进多元化解纠纷机制的形成。
比如，上海法院与司法局、总工会、工商局、消保委、妇联、文化和旅游局等部门建立劳动争议、消费、医患、旅游纠纷等专项多元化解机制，与工商联、商事贸易促进会、台办、侨办等建立商事纠纷诉调对接机制，与人行上海分行、保监会上海监管局、中证中小投资者服务中心、银行业调解中心等建立金融消费者、保险纠纷诉调对接机制。
又如，在诉讼方面，对民商事案件实行繁简分流。由此，87.8%案件通过民事简易程序、小额诉讼程序得到解决，做到“简案快审”。
另一方面，从内部挖掘潜力。具体包括：通过针对性改革，解决小额诉讼程序使用率较低、司法确认程序适用范围过窄、独任制适用范围受限、公告送达时间过长等问题，有效提升程序效能；完善审判辅助事务、司法行政事务集约化、社会化管理模式，对文书送达、财产保全、执行查控、文书上网等辅助事务实行集约化管理，对卷宗扫描、网拍辅助、案款发放等辅助性事务，通过购买服务的方式交由社会力量承担，将司法人员从一般事务中解放出来；推动信息技术真正对接需求，实现诉讼流程在线运行、电子档案智能编目、监督事项自动提示、审判执行智能辅助等；实现案件分流，根据案情将案件分别通过调解或裁判途径加以解决，同时完善繁简分流机制，构建共建、共治、共享的多元解决纠纷格局。
此外，解决法律适用不统一、同案不同判的问题，也需要司法体制综合配套改革。要健全和完善法律统一适用机制，建立内部监测预警机制，发挥法官会议的把关作用，强化法官对类案和新类型案件必须检索的工作机制。同时，不仅要做到刑事案件律师辩护全覆盖，而且要认真对待律师的意见，确保不枉不纵，既维护社会公共利益，又真正保障人权。
解决执行难问题，也需要司法体制综合配套改革。坦率地讲，在社会大环境下，执行难问题会在一个较长时间内存在。为此，尤为需要健全长效工作机制，加强源头治理和综合整治，规范执行工作流程标准，提高执行工作信息化水平。对于诚信记录等信息，要建设公开平台、推行规范程序、扩大公开或共享范围。
解决“案多人少”矛盾，需要法院进一步完善审判方式
在深化司法体制综合配套改革中，司法公正是一个核心要义，要让人民群众在每一个公开透明的司法案件中感受到公平正义。
所谓公开透明，就是要公开审判流程、公开庭审活动、公开裁判文书、公开执行信息，保障当事人的知情权、参与权、监督权。公开不是不加区分的，向当事人公开和向社会公众公开都是公开，但有着不同的具体标准。这对于保护当事人正当权益、维护社会公共利益是必要的。在阳光下公开透明，就很难玩猫腻。
在这方面，很多法院都在探索。上海法院建有律师服务平台，对接19个省市，全国18万名律师可以跨省域使用该平台提供的服务。上海法院12368诉讼服务平台、上海法院诉讼服务中心以及在全市各法院设立的实体诉讼服务分中心，引入咨询、调解、分流引导、心理疏导等多窗口、多功能的服务项目，提供庭审以外全部诉讼和非诉讼服务。上海法院在线服务平台具备知识搜索、类案推送等功能，对道路交通损害赔偿等6类案件，有在线多元化解决要件指引。未来还将具备更多功能，包括在线评估、规则指引、纠纷案例预判、在线调解、司法确认、在线司法鉴定、公证、诉调对接等。
虽然改革取得了一定成效，但必须持续深入推进综合配套改革，才能进一步提升司法公信力，逐步实现公正司法的目标。
特别是，改革不是一帆风顺的，会有不同挑战。比如，实施员额制改革之后，进入员额的法官具有较高专业素质，将员额用于办案一线，有助于缓解“案多人少”的矛盾。但是，对员额制的评价并不都是一致的。这个时候，就要从整体和大局中作出判断。只要改革方向是对的，就要保持定力坚持走下去，将改革进行到底。
同时，改革要循序渐进。凡是改革，都会受到环境和主客观条件的限制，很难做到一步到位。例如，“案多人少”的问题就不可能单纯指望增加司法编制、扩充司法队伍加以解决，也不可能靠提高门槛，把众多案件挡在法院门外加以解决。后者只会引发新的问题、加重“立案难”，从而让老百姓变得欲告无门。“案多人少”矛盾的解决，归根结底需要法院自身深化改革、挖掘潜力，要进一步完善审判方式、缩短庭审时间、提高工作效率。
如果将司法体制综合配套改革扩至法院之外的相关领域，所释放的能量更是不可估量。以仲裁为例，仲裁是体制内化解社会矛盾的重要渠道，仲裁制度国际通行、相对成熟，上海仲裁委员会人员很少，但一年受理的案值达230亿元。由于定位为事业单位，人财物管理沿袭传统做法，所受约束较多。如果能对仲裁机构的体制、机制加以改革，就有助于受理更多仲裁案件、化解更多社会矛盾。
再举一个例子。上海老年基金会组建“五老助老法律志愿团”，凝聚了一批退休法官、检察官、警官、律师与公证员、教师等。这批人有阅历、有能力、有经验，体力也尚好，他们深入各区、街镇设点进行法律咨询、开办讲座，缓解和化解了不少社会矛盾。新时代，传承创新“枫桥经验”，需要充分认识到低龄老年专业人员的宝贵之处。用好这支力量，有助于缓解“案多人少”的矛盾，有助于社会和谐。
总之，司法是维护社会公平正义的最后一道防线，深化司法体制综合配套改革意义重大。目前，各项举措已落实到责任人、时间节点，需要进一步凝聚共识，调动各类人员的积极性，形成支持改革、投身改革、参与改革的良好氛围。唯有如此，才能更好地建设法治中国。
思想者小传
沈国明 现任上海交通大学凯原法学院教授，曾任上海市社联党组书记、上海社会科学院副院长、上海市人大常委会法制工作委员会主任、上海市法学会会长等职。主要著作有《土地使用权研究》《渐进的法治》《在规则与现实之间》等。
