持续深化推进司法体制改革，就要“冲着问题去”
来源:上观新闻 作者:沈国明 时间:2019-01-09 点击:
【编者按】党的十八届三中全会将司法体制改革确定为全面深化改革的重点领域之一。2017年8月29日，中央深改小组会议审议通过了《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》。为何要深化司法体制综合配套改革？如何持续推进？上海交通大学凯原法学院教授沈国明对此进行了系统梳理与阐释。以下是他在上海交通大学的演讲。
党的十九大作出了“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的重大战略部署，标志着司法体制改革进入一个新阶段。
司法体制改革是迈向法治中国的助推器。改革开放40年来，在党中央坚强领导下，我国成功走出一条具有中国特色、符合司法规律的司法体制改革之路。那么在原有司法体制改革取得历史性成就的基础上，为何还要提“深化司法体制综合配套改革”？如何持续推进？今天，我围绕上述这两个问题，和大家做一下交流。
司法体制综合配套改革是司法改革的深化
1979年刑法、刑事诉讼法颁布，人民法院正常的审判职能逐渐恢复。此后，我国的司法体制改革渐次展开、与时俱进。尤其是党的十八大以来，立足全面依法治国，司法体制改革更加突出系统性、全方位和深层次。
十八届三中全会将司法体制改革确定为全面深化改革的重点领域之一，明确提出“确保依法独立公正行使审判权检察权”“健全司法权力运行机制”“完善人权司法保障制度”。
十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，提出了190余项改革。经过这几年持续努力，一些以前一直想改但改不了的痼疾被革除了，司法体制改革取得了很大进展，以司法公开、立案登记制、多元纠纷解决机制改革为代表的有关司法举措不断深化；以确保人民法院依法独立行使审判权为目标的法院组织体系和管理体制不断健全；以审判为中心的诉讼制度改革有序推进；以司法责任制为核心的新型审判权力运行体系初步形成；以司法人员分类管理为关键的法院人事管理制度逐步完善。总体而言，人民法院审判质量和效率、队伍能力和素质都有所提高。
但是，人民群众日益增长的司法需求与司法工作发展不平衡、保障群众利益不充分之间的矛盾依然存在。比较突出的表现是，审判辅助人员普遍配置不足，导致审判团队合力不强；由于审判监督管理机制不够健全，法律适用不够统一，裁判标准不尽一致，导致出现同案不同判的情况；有的案件裁判水平不高、说理不充分，有的案件长期不结、久拖不决；司法公开尚未做到普遍化，存在选择性公开的现象；在法院建设中，存在“重信息化建设，轻信息化运用”的情况，人民群众在诉讼中未体验到信息化所提供的服务，需求未得到充分满足。
为此，司法改革需要持续深化。与前五年的情况不同，现在的司法体制改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出，系统性、整体性、协同性、配套性要求更加迫切，要求一些关联度高、耦合性强的改革举措做到有机无缝衔接，于是，司法体制综合配套改革被提上了议事日程。综合配套改革的内容包括司法组织体系、诉讼制度、司法服务、职业保障、信息化建设、基层基础等多方面。
司法体制综合配套改革主要有哪些内容
习近平总书记指出：“深化司法体制改革应坚持以提高司法公信力为根本尺度。”司法是维护社会公平正义的最后一道防线，一旦司法失信于民，就会动摇人民群众对法治的信仰和信心，影响社会主义法治国家建设的进程，也会动摇人民群众对党和政府的信任，进而影响党的执政地位。
建立司法责任制是司法体制改革的“牛鼻子”。为实施司法责任制，近年来，秉持“谁审理，谁裁判；谁裁判，谁负责”原则，进行了很有力度的改革，独任法官、合议庭现在做到了依法独立行使审判权，院长、庭长不再签发未参与审理案件的裁判文书。这项改革在很大程度上隔离了对独任法官、合议庭行使权力的不当干预，是值得肯定的。但是，不能认为这样就算司法责任制落实到位了。
司法责任，既包括审判组织独立行使审判权的责任，也包括院庭长依法行使审判监督管理权的责任，还包括人民法院对司法裁判承担的政治责任和社会责任。众所周知，任何不受监督的权力都会走向腐败，审判权也是。司法体制综合配套改革，包括建立和完善以审判权为核心、以审判管理权和审判监督权为保障的审判权力运行机制，防止司法腐败，保障审判权力规范运行。
为优化司法资源配置，提高审判水平，在司法体制改革中，设立了跨行政区划的法院，以及知识产权、金融等专业法院。更重要的是，以前的内设机构不再适应实行司法责任制后的需要，以前逐级批案子的管理架构势必要改革。司法体制综合配套改革要求根据“精简、高效”的原则，实行扁平化管理，减少机构，机构设置向审判业务部门倾斜，使审判一线业务庭力量有所增强，为建设新型审判团队创造条件，也为落实司法责任制提供较好的组织保证。
已经进行的以审判为中心的司法体制改革，强化了人权保障，要求庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判方面发挥决定性作用。庭审的作用明确后，还需要相关的配套改革，包括要明确证人、鉴定人出庭作证等制度，要完善严格依法排除非法证据的制度，建立非法证据排除启动、调查和认定机制。今后要做到侦查、审查起诉阶段都能普遍运用大数据等高科技手段，设置单一证据校验功能，对录入的证据进行自动校验和瑕疵提示，帮助办案人员对证据进行审查补正，而且整个过程可视、留痕。通过全程监督，切实减少司法任意性，防止冤假错案的发生。
要坚持问题导向、目标导向、实效导向
上面我主要谈了为什么要进行司法体制综合配套改革。那么，这一改革该从哪些方面着手呢？在我看来，司法体制综合配套改革要坚持问题导向、目标导向、实效导向，不能为改而改，甚至不问价值取向，把任何改动都视作改革。之所以要改革，一定是遇到了靠传统方法不能解决的问题，这意味着改革的过程就是发现问题和解决问题的过程。
司法体制综合配套改革要坚持问题导向，要真触及问题，要触及真问题。一句话，要冲着问题去。影响司法公正的因素很多，有的是传统文化因素的影响所致，有的是因为经济社会发展不充分所致，有的则是司法机关本身的问题所致。对于通过自身努力可以加以克服的问题，一定不能放过，要着力加以解决。对于体制机制上存在的问题，要通过顶层设计，从根本上加以解决。但是，基层的实践也很重要，可以为系统性问题的解决提供样本和经验。
问题导向的司法体制综合配套改革，强调改革的系统性、整体性、协同性，必须依靠系统性思维、全局性视野和协同作战的智慧，不断提升改革系统集成能力。为建立司法责任制，必须实行遴选制，为实施司法责任制奠定基础。而遴选制能否落到实处，与法治保障体系的建立和完善密切相关。一旦进入员额成为法官，要独立行使审判权，必须有相应制度保障，审判组织与内设机构需要改革，庭审制度需要改革，发挥庭审实质性作用，一些与庭审相关的制度也必须配套，庭前会议制度、非法证据排除制度和法庭调查程序等要完善。审判管理、考核标准化、信息化建设，乃至司法责任的追责制度，也需完善。可见，综合配套改革的各项改革是一环扣着一环的，缺少哪一项改革效果都会打折扣。
改革从来不是一蹴而就的事，需要在实践中不断探索。从政策制定和执行来说，既要确保顶层设计不走样、不走形，又要顾及客观存在的差异，有一定的灵活性，通过对改革总体要求的深入理解，用精细化设计将改革的总体要求落到实处。同时，改革也要防止出现“灯下黑”，司法体制综合配套改革应当重视顶层设计，但各级司法机关都应重视自身改革，司法腐败是无孔不入的，即使层级很高的司法机关，不加改革，不抓自身建设，也一样会发生腐败。治理“灯下黑”，才能保证全面实现改革目标。
配套改革如何助力解决“案多人少”
按照问题导向，在现实生活中，司法体制哪些方面需要配套改革呢？
现在法院普遍遇到“案多人少”的问题，有的地方问题还很突出。近年来，全国法院新收案件每年以10%的速度增长，北京、长三角地区、珠三角部分地区法院人均结案数已突破600件，西部地区有的法院也达到300件以上。解决“案多人少”的矛盾，需要司法体制综合配套改革。一方面，要促进多元化解纠纷机制的形成。目前已经采取了多项改革举措。比如，上海的法院与司法局、总工会、工商局、消保委、妇联、文化和旅游局、台办等部门建立了劳动争议、消费、医患、旅游纠纷等专项多元化解机制，与工商联、商事贸易促进会、台办、侨办建立了商事纠纷诉调对接机制，与人行上海分行、保监会上海监管局、中证中小投资者服务中心、银行业调解中心建立了金融消费者、保险纠纷诉调对接机制。在诉讼方面，对民商事案件实行繁简分流，上海87.8%案件通过民事简易程序、小额诉讼程序加以解决，做到“简案快审”。这些都是缓解“案多人少”矛盾的有效举措。
另一方面，要从内部挖掘潜力。这包括：一要通过改革，解决小额诉讼程序使用率较低、司法确认程序适用范围过窄、独任制适用范围受限、公告送达时间过长等问题，有效提升程序效能。二要实现审判辅助事务、司法行政事务集约化、社会化管理模式，对文书送达、财产保全、执行查控、文书上网等辅助事务实行集约化管理，对卷宗扫描、网拍辅助、案款发放等辅助性事务，通过购买服务的方式交由社会力量承担，将司法人员从一般事务中解放出来。三要将信息技术真正对接需求，实现诉讼流程在线运行、电子档案智能编目、监督事项自动提示、审判执行智能辅助等。四要实现案件分流，根据案情，将案件分别通过调解或裁判途径加以解决，同时要完善繁简分流机制，构建共建共治共享的多元解决纠纷格局。
除此之外，解决法律适用不统一，同案不同判的问题，也需要司法体制综合配套改革。健全和完善法律统一适用机制，对类案不同判要建立内部监测预警机制，要发挥法官会议的把关作用，强化法官对类案和新类型案件必须检索的意识，形成工作机制。同时，不仅要做到刑事案件律师辩护全覆盖，还要认真对待律师的意见，确保不枉不纵，既维护社会公共利益，也保障人权。
解决执行难问题，也需要司法体制综合配套改革。经过运动式整治，执行难问题得到了一定程度的解决。但是，在社会诚信度普遍不高的大环境下，执行难问题会在一个较长时间内存在。因此，要健全长效工作机制，综合治理，加强源头治理，要规范执行工作流程标准，提高执行工作信息化水平。对于诚信记录等信息，要建设公开平台，规范程序，扩大公开或共享范围。
破除“遇事找熟人”，推进“阳光法院”建设
在司法改革中，司法公正是一个核心要义。正如十九大报告所指出的，要“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。基于传统观念，“遇事找熟人”在一定程度上成为很多人的思维定势。而司法公正意味着依法判案，找不找人结果是一样的。如果找了熟人可以获益，大家都会去找熟人，那样，司法公正就成了一句空话。在实践中，“阳光法院、透明法院”建设就是在这方面的典型表现。
所谓公开透明，就是要公开审判流程、公开庭审活动、公开裁判文书、公开执行信息，保障当事人的知情权、参与权、监督权。当然，公开不是不加区分的，向当事人公开和向社会公众公开都是公开，但是有着不同标准，这对于保护当事人正当权益、维护社会公共利益是必要的。在阳光下公开透明，就很难玩猫腻。司法体制综合配套改革对于营造这样的环境、成就这样的条件具有重要意义。
在这方面，很多法院都在探索。上海法院建有律师服务平台，对接19个省市，全国18万名律师可以跨省域使用该平台提供的服务。上海法院12368诉讼服务平台、上海法院诉讼服务中心以及在全市各法院设立的实体诉讼服务分中心，引入咨询、调解、分流引导、心理疏导等多窗口、多功能的服务项目，提供庭审以外全部诉讼和非诉讼服务。上海法院在线服务平台具备知识搜索、类案推送等功能，对道路交通损害赔偿等6类案件，有在线多元化解决要件指引，而且，未来将逐步具备更多功能，包括在线评估、规则指引、纠纷案例预判、在线调解、司法确认、在线司法鉴定、公证、诉调对接等。
发挥好司法体制综合配套改革“溢出效应”
虽然司法体制改革取得了一定成效，但必须持续深入推进综合配套改革，才能逐渐提升司法公信力，逐步实现公正司法的目标。
改革不是一帆风顺的，因为关涉到利益，也会有不同意见。比如，实施员额制改革之后，进入员额的法官都具有较高专业素质，将员额用于办案一线，有助于缓解“案多人少”的矛盾。但是，对员额制的评价并不都一致。这个时候，就要从整体和大局中作出判断，只要改革方向是对的，就要保持定力坚持走下去，将改革进行到底。
与此同时，改革要循序渐进。凡是改革，都受到环境和主客观条件的限制，绝少可以做到一步到位，司法体制改革也如此。“案多人少”的问题不可能指望增加司法编制，扩充司法队伍加以解决，也不可能靠提高门槛，把众多案件挡在法院门外加以解决，因为那样会引发新的问题，也就是会加重“立案难”，让老百姓变得欲告无门。于是，“案多人少”矛盾的解决，仍需要法院自身深化改革，挖掘潜力。如果普遍改革审判方式，突出对争点的审理，会大大缩短庭审时间，单位时间工作效率会得到提高，“案多人少”的矛盾会得到一定缓解。
如果将司法体制综合配套改革扩至法院之外的相关领域，所释放的能量更是不可估量。以仲裁为例，仲裁是体制内化解社会矛盾的重要渠道，仲裁制度国际通行，相对成熟，目前，各种社会力量包括法院的一些办案做法都借鉴仲裁制度。上海仲裁委员会人员很少，但是，一年受理的案值达230亿。由于定位为事业单位，人财物各种管理又沿袭传统的做法，所受约束很多，这样一个看上去“高大上”的机构对人才没有吸引力，从而严重影响事业发展。如果对仲裁机构的体制机制加以改革，让它充分释放能量，一定可以受理更多仲裁案件，化解更多的社会矛盾。
再举一个例子。上海老年基金会组建了“五老助老法律志愿团”，凝聚了一批退休法官、检察官、警官、律师与公证员、教师等，这批人有阅历、有能力、有经验，体力也尚好，他们深入各区、街镇，设点进行法律咨询，开办讲座，化解和缓解了不少社会矛盾。他们的实践说明，采用改革思维和举措，传承创新“枫桥经验”，低龄老年专业人员就是宝贵的人力资源，用好这支力量，有助于缓解“案多人少”的矛盾，有助于社会和谐。
司法是维护社会公平正义的最后一道防线。有鉴于此，深化司法体制综合配套改革意义重大。目前，各项举措已落实责任人、配合单位、时间节点。各项改革要达到预期，必须最大限度凝聚共识，调动各类人员积极性，形成支持改革、投身改革、参与改革的良好氛围。唯有如此，才能持续推进改革，更好建设法治中国。
【思想者小传】
沈国明 现任上海交通大学凯原法学院教授。曾任上海市社联党组书记、上海社科院副院长等职，日本早稻田大学访问学者。自1993年起，当选上海市第十届、第十一届、第十二届、第十三届、第十四届人大代表。曾任上海市人大常委会法制工作委员会主任、上海市法学会会长等。主要著作有：《土地使用权研究》《渐进的法治》《在规则与现实之间》等。
