你是在北京还是在首都？ ——疏解非首都功能，看看国外怎么做

来源: 新土地规划人作者:林凌时间:2017-04-07 点击:

导读：
这两天，雄安新区成为各大媒体刷屏的热门话题。
“中共中央、国务院印发通知，决定设立河北雄安新区。”
雄安新区规划范围涉及中国河北省雄县、容城、安新3县及周边部分区域，地处北京、天津、保定腹地，起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。作为一个北京非首都功能疏解集中承载地，一座以新发展理念引领的现代新型城区，雄安新区从一诞生就备受关注。

我国目前已经有18个国家级新区，但为什么雄安新区能引起如此的瞩目？
一是因为这个新区的规格高。
早在今年2月23日习总书记就参加了讨论新区规划的会议，被称为是“以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事”。
二是出台雄安新区的时机好。
恰好与北京市城市总体规划，以及“房子是用来住的，不是用来炒的”这样中央对房地产市场的总体定调的前后承接节点上。
三是保密工作做得到位。
设立新区设立宣布后的同时，禁止了房地产交易，有效地遏制了房地产投机，可见中央对于房地产泡沫经济的警惕。
四是人事调整及时。
深圳市委原书记、市长许勤调任河北省委委员、常委、副书记，“深圳在经济发展尤其是科技创新和培养创新企业方面的成就有目共睹，许勤也被当地民间评价为最具高科技专业知识的市长。顶层设计者希望将之打造成能够对标深圳经济特区和上海浦东新区的全国意义的新区”，表明雄安新区是一个行动性很强的计划。
回头来看，我们的国家级新区，都是在特定的历史时期承担着特定的历史使命，河北雄安新区主要使命是承担疏解的北京非首都功能。
疏解非首都功能这个话题由来已久，北京市发改委在2015年就制定了《新增产业的禁止和限制目录》，基本确立启动实施疏解“非首都功能”的顶层设计，为北京将做好有序疏解非首都功能的“减法”奠定基础，并计划于2020年将一批企业、教育、医疗等公共服务机构、行政企事业单位有序疏解迁出。
而近日来正在征询公众意见的新一轮北京市城市总体规划，是一个名副其实的“减量规划”。
按照北京城市总体规划，到2030年，北京要基本建成国际一流的和谐宜居之都，治理“大城市病”取得显著成效，首都核心功能更加优化，京津冀区域一体化格局基本形成。到2050年发展成为世界级城市群。而北京的人口规模到2020年控制在2300万人，城乡建设用地规模要削减至2860平方公里；到2030年则进一步削减至2760平方公里。本轮总规，调整城市空间布局，疏解非首都功能，着力解决“大城市病”是重点。
目标明确了，关键在于实现路径，怎么干？
笔者认为，北京的非首都功能疏解应重点考虑两个问题：
一、如果成功“瘦身”是未来北京市的目标，就需要明确哪些是首都功能，哪些是非首都功能？
根据北京市规划院的观点，目前，北京的功能可以划分为首都核心功能和城市发展驱动功能。
首都核心功能是指北京在国家发展大局中承担的最核心职责，主要包括政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的相关功能。首都核心功能的核心部门是指政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心等4大功能中最核心的机关、部门，相关保障、补充部门和衍生部门则包含核心部门的后勤、信息、咨询等服务部门及下属部门，如隶属于中央机关的各类社会团体、行业协会、学会、基金会、行业报刊、杂志、出版社、行业培训招待所等。

城市发展驱动功能则是指首都核心功能之外的其他国家级和区域级功能，如金融商务与经济管理、交通物流、信息服务、医疗服务、旅游服务、工业等功能。城市发展驱动功能的核心部门是指金融商务与经济管理、区域交通物流、信息服务、医疗服务、旅游服务、工业的核心部门，相关保障、补充部门和衍生部门主要包含服务于核心部门的咨询、信息、后台服务部门以及其他一般性服务部门。
未来北京市应“聚焦核心功能，强化关键部门，优化保障部门”，“着眼国际职能，集聚高端要素，疏解一般机构”。
但这个问题又牵扯出另一个问题？
那就是：
首都功能和首都人口是否应同步疏解？功能与人口相对应，那么哪些是首都人口？哪些是北京市人口？
比如说如果将经济职能作为“非首都”功能，那么：
总部经济怎么集中？是否也需要迁出？
如果总部经济迁出，那么与总部经济对应的金融服务功能是否也需要迁出？
从目前获得的信息来看，需要疏解的包括首都新兴产业的功能、相应的科研教育功能、部分央企的职能性机构、部分行政办公职能。
此前《京津冀协同发展规划纲要》中已明确：
“一般性产业特别是高消耗产业”是坚决退出的；
“金融机构的电子银行、数据中心、呼叫中心等劳动密集的后台服务功能从北京三环以内整体迁出”；
“推动在京部分普通高等本科教育有序整体迁出”；
“优先疏解中央国家机关在北京二环以内非紧密型行政辅助服务功能，包括服务中心、信息中心、行业协会、研究院所、培训机构、学术社团、报社、出版社、杂志社等”。
二、怎么疏解？
分阶段疏解还是强制性疏解？除了强制性疏解，是否还有其它的途径？
现在有个说法是通州疏解的是北京的行政职能，雄安疏解的是首都的职能。
众所周知，对于城市居民来说，教育、医疗资源，以及优质的教育、医疗服务才是这个城市命脉所在，是北京这个大都市的优质资源，如果疏解不涉及这方面功能，或者在新区不增加这方面的投入，城市居民怎么能迁的出去？
这里需要注意的是，已有的教育、医疗机构在新区或者副中心设置分支机构，与本部迁往新区或副中心是不一样的，本部迁出就意味着人的迁出，目前稀缺的不是学校和医院的硬件，而是高素质人才。
而人的迁出取决于健全的、高品质的公共服务，这又形成了一个悖论，为什么要把已经完善的城市中心区迁到百公里以外的新区呢？
关于疏解首都功能，不同发展阶段的国家做出了不同的选择，其中一些或可为中国所借鉴，这包括日本的东京都市圈、韩国的首尔都市圈、法国的巴黎大都市圈、英国的伦敦及东南部城市群。
先看看韩国首尔。

韩国首都首尔
韩国首都首尔位于韩国的西北部，面积约为605平方公里，仅占韩国面积的0.6%，却集中了约1/5的韩国人口，人口密度达到每平方公里17443人（2010年数据），超过许多世界大城市。
韩国经济从上世纪60年代开始腾飞，首尔市的人口开始呈几何级数增长，1963年人口超过300万，1970年超过500万，1988年超过1000万。
人口急剧膨胀带来的是交通拥堵、环境污染、住房紧缺等一系列问题。1988年汉城奥运会举办后，首尔房价暴涨，与房地产投机一同到来的是住房供需矛盾的日益尖锐。
1989年，为稳定房价，解决住房难，当时的卢泰愚政府制定了第一期新都市计划，在首尔市近郊的京畿道建设5座卫星城（新都市）。这5座距离首尔市中心半径25公里的卫星城在短短5年间就迅速建成，稳定了暴涨的房价，将1985年跌至69.8%的住宅普及率提升到1991年的74.2%，极大缓解了首尔的人口压力。
除这5座卫星城之外，伴随2003年新都市二期的开发，京畿道附近的城市也迅速发展起来，构建起韩国的“首都圈”城市群。
从首尔到这些卫星城的交通都十分便捷，完全没有离开首尔的感觉。
以一期新都市中的一山为例，1991年开始入住的这一卫星城现在人口近30万，小学21所，初中11所，高中8所；综合医院2间，专科医院1间；4家大型商场；1座体育场；一座大型公园。交通十分便捷，地铁、高速道路、公交枢纽一应俱全。
由于“首都圈”城市群的成功，韩国现在近一半人口都居住在这里，而首尔市的人口却在逐年减少，现在已经降至1000万以下。
韩国中心城区商业街区
韩国行政中心城市世宗于2012年7月1日正式成立。该地区位于韩国中部，包括国务总理室、企划财政部、农林水产食品部、环境部在内的7个部门已经于2012年年底搬入世宗市的政府办公大楼。最后一批国税厅等6个部门也将于2014年年内完成搬迁，但韩国总统府、国会和外交部等部门仍将留在首尔。
受“迁都”等政策影响，2013年“首都圈”纯迁出人数达8000人，中部地区的净迁入人口达3.5万人。据韩国统计厅1月数据，韩国“首都圈”迁出人口规模40年来首次超越迁入人口规模，而世宗市所在的中部地区的流入人口则逐渐增多，使得净流入人口规模达到历史最高值
韩国政府预计，2015年，世宗市常住人口达到15万人，2020年和2030年有望分别进一步增加至30万人和50万人。
韩国行政中心城市世宗市
产业方面，韩国政府很早就有意识地推进分散战略，将许多工业产业迁移至地方，建设工业园区和工业城，韩国的蔚山和浦项就是依靠石化和钢铁等产业发展起来的新兴城市。
1975年首尔的制造业生产者人数占全国的34%，而到1990年，这一比例减少到22%。首尔市的主要产业也从化纤、电子机械和服装等转变为现在的服装、通信和出版印刷。

根据《2030首尔城市发展规划》，未来首尔市的产业发展重点为金融业、会展业、时尚产业、旅游业和高新技术等。

韩国首尔ChonGae运河改造

为解决交通拥堵问题，首尔市在2004年重整了公交车系统，在12条主要道路上划设了长达114公里的中央公交车道，公交车的行驶速度提高了30%，到站时间误差减少到1-2分钟，日均乘客人数从2004年的478万人次增加到2010年的572万人次。

据悉，中央公交车道还将延长20公里。在地铁站等交通枢纽，首尔市建立了多个私家车换乘中心，大大提高了公共交通使用效率。
日本的“首都圈”。
日本的首都东京

日本的“首都圈”其实是一个经济圈，东京是日本的首都，全国政治、经济、文化与交流中心。由于东京城市空间不断向周边扩张，形成不同层次的巨型都市圈。

从内向外依次为：东京都，东京的行政区，包含了23个特别区、26个市、5个町和8个村，总面积2188平方公里，人口1316万人。

第二是东京圈，半径约50—70公里同心圆范围内的区域，为近郊通行圈。

第三是再外围的茨城、群马、栃木、山梨四个县所构成的首都圈，成为世界上最大的都市圈。
这里面有多个产业聚集区，八九个副都心。

日本经济从70年代中叶开始一直保持着稳步增长的态势。这种良性经济趋势给以东京为中心的首都圈带来优越的发展条件，并使其处于“安定成长期”。

1968年日本政府顺势提出以“将东京作为经济高速增长的全国枢纽，实施以合理中枢功能为目标的城市改造”为主要内容的首都圈规划，称为“第二次首都圈规划”，并在70年代得到了较好贯彻，首都圈逐步发展成为日本经济核心中的核心，带来城市地域空间形态的重构，人口、劳动力、产业、资本等要素出现新的流动。

然而，首都圈一方独大导致周围人口涌入，产业大量集中, 城市景观趋同化，城市文化、生活等多样性逐渐丧失，形成了所谓的“东京一极集中”问题。

这一时期全国呈现人口涌向大都市的趋势，以1975年为界，东京人口增长速率有所下降，但人口迁移依旧上涨，增长率明显高于日本其他地区。
在首都圈内部，由于机动车普及、卫星城和铁路网建设等原因，圈内居民却逐步从城市中心向郊外转移。
如以卫星城为代表的郊区住宅区开始迅速发展，东京都市圈开始扩展到周边的神奈川县、千叶县、埼玉县以及茨城县西南部、栃木县南部等地区，诞生了如“多摩都民”、“千叶都民”、“神奈川都民”、“埼玉都民”、“茨城都民”等新型居民，市民每天往返于东京市区与郊区之间，极大地增加了东京都市圈的交通压力。
此外，由于新开发城区的住户在年龄分布上过于单一，导致了郊外居住地区的高龄化问题
发达的日本交通体系
日本当局渐渐意识到“一极依赖”的区域结构现状将不利于社会经济的健康发展，鉴于对国土结构和大城市功能的反思，于1976年调整了规划内容和战略方向，正式出台第三次首都圈规划，次年发布《第三次全国综合开发计划》。
这两部规划也成为东京都市圈“安定成长”时期引导城市规划和发展最重要的政策。在内容上，两次的规划均提到了“均衡城市发展战略”的思想，并将东京的城市定位确立为日本的政治行政中心，大阪等其他次级城市则以发展经济战略为主，目的在于分散首都圈“一方独大”的中枢管理功能以及建立分散型的城市网络结构，转变城市发展过度向首都圈中心地区集中的“一极依赖”式形态、期望在构建都市复合中心和核心区的基础上, 同时注重城市周边地区原有的农业、工业等生产，将文化、教育等传统功能带入现代都市的发展思路之中。
1987年，日本又制定了《第四次全国综合开发规划》，也曾明确提出疏解东京的诸多功能，构筑“多中心分散型”国土结构的战略设想。
但这一战略设想，最终还是被“一股看不见的力量”以发展信息、金融等新兴产业抢占国际产业制高点为由，扼杀在摇篮中，最后只是在东京地区的新宿、池袋、涩谷等地象征性地建设了几个“副都心”了事。
日本“多中心分散型”国土结构战略设想
然而，这些规划虽目标坚定，却依旧没能彻底改变东京“一极集中”的局面，反而大量的大型公司借着这股趋势纷纷将总部迁往东京，包括大阪等地的企业，很大程度上瓜分着东京土地。
数据显示，到1989年，在东京证券交易所1925年首批挂牌上市的企业中，47%的企业已经在东京尤其是在CBD区域设有总部，其中60%集中在千代田区，30%集中在中央区和港区，三区占了全部企业数量的90%。除本土企业外，大量外国企业也纷纷涌入日本尤其是东京都市圈以寻求投资和发展的机会。
这些聚集的企业多数以金融、贸易和信息技术等产业为支撑，促进了东京圈生产功能的转变，服务行业异军突起，产业的发展也使得企业的职位需求量增大，外来的就职人员大量涌入，结果使东京都市圈的人口持续迅速增加，这与其他城市人口增长停滞的状况形成了鲜明的对比。

总结：
从其他国家疏解首都功能(这里，首都功能是对现状已有的功能而言，非首都功能是对未来首都应具有的功能的意愿而言)的做法来看，至少以下几条经验值得借鉴：
一是首都功能是十分复杂的，即使是行政功能也区分出内政、外交、军事这样的“核心”与“非核心”功能。
狭义上的首都功能，应该是行政功能，广义上的首都功能是在此基础上的文化、教育、科技、金融功能，那么非首都功能至少包含了不在此范围内的经济功能，以及与之对应的一部分企业，还有非核心的教育功能、医疗功能应该在迁出之列。
中国是一个大国，首都功能必然十分复杂，单位的建制又划分为行政、事业、国企、民企、NGO等，就服务业而言，北京既有高端服务功能，还有专业性很强的专业服务功能，北京之所以能吸引许多世界500强总部落户，就是对专业化服务的依赖，基于此，对于如何甄别“首都”和“非首都”，或者做出“留下”或“迁出”的决定，是十分困难的。
但笔者倾向于将政治、文化和金融中心的功能保留在北京，而其它在经济、教育以及非核心的国家行政功能，以及附属在上述职能之下的许许多多的组织，迁出北京进入雄安新区是必要的。
二是一定要有一个居住人口的迁出的过程，以及建设普及性、保障性住宅的举措，并且将稳定房价作为规划重要的目标之一。“迁都”到120公里之外对于每一个已经享受到北京带来的诸多便利的既得利益群体来说，毕竟是一个痛苦的事情，也许需要经过一代人的过渡才能实现这一目标。
三是首都功能基本上分布在半径15—50公里的都市圈范围内，并且要建立快捷的交通系统，从而形成吸引各类功能的空间骨架。
从四大世界城市和首尔、柏林等发达国家首都地区的人口、产业的聚集和扩散规律来看，大部分具有“圈层分宜、廊道拓展”的空间分布特点。
15公里范围内的中心城区是各项高端服务功能高度混合区域，如政治管理、交流、CBD、科教文化等。
15—30公里范围的近郊地带是中心城区的配套协作区，是首都功能和新兴职能拓展的区域，如专业化服务、批发贸易、休闲娱乐等。
伦敦周边的英格兰东南部地区集聚了全英四分之一的研发机构和24所高等院校，也是跨国公司、新兴产业的总部集聚区。
而纽约市10—30公里范围内，沿着轨道交通线分布着大量公共服务设施和学校、疗养院、博物馆、医院、表演中心等。
30—60公里的远郊地带，主要沿着交通廊道布局专业化的产业新城，该区域也是疏解非首都职能的重点区域。
四是城市规划应作为重要的政治目标来实施。因为依靠城市规划来解决“城市病”问题，就需要配之以在土地、人口、经济等方面相当大的行政权力才行，才能按照规划的意愿制定各种空间发展政策。
首尔制定了“拥塞抑制区、增长管理区和自然保护区三类政策区”，不同的政策区域对于工业、学校和其它建设项目做出了分区管理的要求，并在税收政策上采取差异策略。在拥塞区严格限制建设，并且企业和个人的所得税、登记税提高3倍、财产税提高5倍。

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