把纪委的权力关进笼子

　　[侠客岛按]

　　1月8日，北京，难得的晴天。为期三天的中纪委七次全会胜利闭幕。

　　毫无疑问，会后公布的数千字公报又一次成为竞相解读的热点。总结2016年工作亮点，部署2017年重点工作，是这次全会的基本任务。

　　全会对2016年的工作有个基本的判断：腐败蔓延势头得到有效遏制，反腐败斗争压倒性态势已经形成，不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤坝正在构筑。

　　细心的读者可以从这几句话的措辞中体味一些意味。王岐山一直强调反腐的三个层次：不敢腐、不能腐、不想腐。这届中纪委的反腐思路也是沿着这三个点来逐步推进的。初步实现、日益完善、正在构筑，这三个表述一方面意味着成绩不错，另一方面也应和了中央对反腐的判断：永远在路上。这一届的中纪委打下了一个很好的基础，但任务远没有完成。

　　这是中央对反腐败工作的清醒认识：反腐败，不能停。

　　从时间节点上看，与十八大以来的几次中纪委全会相比，2017年开年的这场中纪委全会，直接面对的是十九大的换届选举，保证换届纪律，成为这次全会公报的重要内容。

　　犹记得，去年查处并公开的辽宁贿选案，让人印象深刻，如果在人事变换的重要关头，任由腐败侵入新旧转换的节点，就好比旧血液里的病毒大大方方地进入了新的肌体，破坏规则不说，单是后期的“刮骨疗毒”成本就以十分巨大，对整个政治肌体的侵害和老百姓对执政者的信任度伤害是异常严重的。因此，在2017年的七项重点任务中，务必增加严明换届纪律的内容。接下来的这几个月，各地纪委的任务不轻松。

　　此外，从去年就开始推行试点的监察体制改革，这一次做了更加明确的试点要求，要求在试点地区的省市县三级全面铺开。也可以视作是对这项重大改革进度的加快。

　　在岛叔看来，这次全会还有一个重要的成果，就是通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，可以看做是对日益扩大的纪委监督执纪权的一个规范。

　　早在全会召开前，1月3日至5日，中央电视台就连续三天播出了专题电视纪录片《打铁还需自身硬》。与第一部专题电视纪录片《永远在路上》不同，这一次，纪委把自己放在了镜头前，专门讲纪委如何抓内鬼，解决“灯下黑”的问题。现在看来，这部片子明显是为这次全会的重要主题做宣传铺垫，从舆论颇为正面的反响看，这个话题刚好切中了这些年海内外对纪委工作的一个焦点。岛上一直对中纪委的宣传技巧赞赏有加，这次依然没有让群众失望。

　　关于这个话题，岛上几天前就有过一篇解读文章：《岐山之问：谁来监督纪委？》，可以再次推荐给大家。这个问题也是很多中国问题观察者心中的一个症结。用王岐山的话来说，就是“信任不能代替监督”。因为信任是情感上的，容易因人而异，而监督才是制度上的，才能确保长久。

　　我们从前些天的《打铁还需自身硬》的片子中可以看到，纪委查案的过程中，同样存在权力寻租的空间，而且腐败同样触目惊心。这样的问题就异常尖锐：“不正义者怎能维护正义？”

　　这次中纪委全会通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规范（试行）》是对前几年“谁来监督纪委”问题的经验总结，也是对质疑的一个回应。

　　那么这个总结是粗线条？还是细条目？

　　据岛叔的朋友“人民日报政文”透露，监督执纪工作规则将查找各环节的风险点，明确请示报告、线索处置、审查审理、涉案款物管理工作流程，建立审查过程全程录音录像、打听案情和说情干部干预登记备案等制度，把纪委的权力关进制度的笼子。

　　好一个把纪委的权力关进制度的笼子！而且从透露的细节看，这个笼子可不是“牛栏关猫”，而是异常细致。这也是这届纪委一个重大的制度贡献。这部规则会公开吗？王岐山上个月初在江苏调研时就说过：“规则要向全社会公布，昭示执纪者有更为严格的纪律要求，表明监督者必须接受监督。”看来全文公布，也应指日可待。

　　岐山之问：谁来监督纪委？

　　王书记又一次公开亮相。5日至6日，他在江苏镇江调研，并主持召开部分省（区）纪委书记座谈会。

　　在岛叔心中，十八大之后的中国，王岐山是一道格外值得珍惜的风景，不常见，但每见必见其高绝。若干年后，诸公批阅党史国史，当可明了这一节“打虎上山”于中国之意味深远。

　　这里，既有信任的力量，即以习近平同志为核心的党中央对王岐山的信任；也有担当的力量，即王岐山挂帅中纪委后，“明知山有虎，偏向虎山行”的勇气和担当。

　　但诸位亦不可因此忽略了王岐山近来反复“叨唠”的一句话：“信任不能代替监督。”换言之，纪委权力来自于全党和中央的信任，但也是需要监督的。那么，纪委权力谁监督？咋监督？

　　王岐山给出了答案。

　　规则

　　子曾经曰过，好的新闻可以是一句话，但好的解读，则需要了解很多很多的其它。

　　“王岐山此次行程中一项重要内容，是就制订《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》征求意见。”——这是一次依规制定规则、以规范纪检机关监督执纪工作行为的环节。

　　有点绕？别急。

　　国有国法，党有党规。制定规则，并不是某个领导拍脑袋就可以干的，它本身就是制度的产物，要“依规”进行。

　　依什么规？有分教，《中国共产党党内法规制定条例》。这个条例可能大家不熟悉，其实2013年5月就已经公布了，是一部中共党内的“立法法”。人们经常讲，要把权力关进制度“笼子”，这个条例就是为党内“笼子”怎么编制立规矩的。

　　读了这个条例，我们就知道，编成“笼子”的材料，也就是党内法规，有7种。最根本、位阶最高的是党章，接下来是准则、条例，然后是规则、规定、办法、细则。

　　简言之，这次征求意见的《规则（试行）》，就是中央纪委针对职权范围内的监督执纪工作，所作出的具体规定。

　　征求意见，也是制度所要求的：“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。……征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式。”注意，“应当”是个强制性规范，“可以”则是个授权性规范。因此，王书记在此选择了以座谈会的形式来征求意见。

　　迫切

　　还有一个蕴含着信息量的词语，其实就是括号里的俩字：试行。

　　俩字也有学问。党内“立法法”有非常明确的表述：“实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，可先试行，在实践中完善后重新发布。”

　　也就是说，老王征求意见的这份规则，宁可在不够成熟的条件下也要“试行”，足见其为实际工作所“迫切需要”。

　　为什么？因为存在“灯下黑”。

　　十八大以来，纪检系统地无分南北、人无分老幼，阵脚擂鼙鼓、马上抖银枪，挑落“老虎”若干，拍瘪“苍蝇”无数。数据为证——

　　“截至2016年8月底，全国共查处’四风’违纪问题近14万起，处理党员干部18余万人”；仅中管干部这样的高级别，“十八大以来，中央纪委立案审查中管干部222人，给予纪律处分的中管干部212人；谈话896人次，函询1863人次，了结2753人次。全国纪检监察机关共立案100余万件，给予党纪政纪处分100余万人。”

　　这都是王岐山此前透露的数据。如此战绩，为中国政治营造风清气正环境，实谓立下汗马功劳。

　　可是，此次调研中老王透露的一组数据，同样令他痛心疾首：“十八大以来，中央纪委机关共处理38人，其中立案查处17人、组织调整21人，全国纪检监察系统共处分7200余人、谈话函询4500余人次、组织处理2100余人。”

　　这组数据，一方面说明纪委系统的“自我监督”在动真格、起作用（包括各级纪委在机构设置上就成立了“纪检监察干部监督室”）；另一方面也说明，完全自我监督，容易出现“灯下黑”的现象。

　　这也就是王岐山放出“以坚决的态度清理门户”这种狠话的由来。

　　六中全会之后，全面从严治党踏上新的征程。国家监察委员会开始试点，而且这个机构将与纪委合署办公，这也意味着纪委权力或将得到进一步加强。因此，在镇江，王岐山就对纪检系统发出了明确地警示信号：“没有制约的权力是危险的，制度应起到制衡的作用。”

　　同时，对纪委权力的监督，也以这次“党内立法”作为信号，走入制度化轨道。为什么要制定规则？就是要把纪检系统监督执纪的权力，也关进制度笼子。

　　公开

　　对纪委权力的监督，一直以来是道难题。所谓“再锋利的刀，也砍不了自己的刀把子”，监督纪委的难题被许多专家概括为“同体监督”的制度性缺陷。纪委系统自我约束当然必不可少，但全靠自我约束也是必然要出问题的。

　　十八大后落马的“老虎”中，四川李崇禧、山西金道铭，都是长期在纪检系统任职，最后身居省委常委、纪委书记高位。这些人，“上级很难管、同级不好管、下级不敢管”。你要是指望这些人靠自我约束，那就叫做“与虎谋皮”，别说老虎皮了，就是片苍蝇翅子，也恨不能给你扇出好大的妖风。

　　所以，王岐山说，对纪委的监督，首先在于各级党委。纪委要把自我约束同接受党内监督、民主监督、群众监督和舆论监督结合起来，把制度的篱笆扎紧，建设“忠诚、干净、担当”的队伍，回答好“谁来监督纪委”的问题。

　　既然要监督，就要有所本。我想监督你，总得知道你哪些事儿可以干哪些事儿不可以干吧？总得知道你做一个事儿在程序上的依据吧？监督本身也是制度的产物，这个本，从全党而言，就是《党章》领衔的党内法规体系；就纪委而言，尤为有针对性的，就是即将出台的《规则（试行）》。

　　这部党内法规的高明之处，在岛叔看来，其实就是“公开”二字。

　　必然

　　怎么公开？

　　比如，“查找各环节的风险点，明确请示报告、线索处置、审查审理、涉案款物管理工作规程，建立审查过程全程录音录像、打听案情和说情干预登记备案等制度”。

　　前阵子很火的中纪委大片《永远在路上》，里面周本顺就曾有这样一段独白：“哪个领导干部有问题，数额不大的话是不是就稍微放一放，这些都是我跟省纪委做的一些指示，一个市委书记本来应该早抓的，但是一直拖着不抓，中纪委催问了才抓，还有几个市级领导、厅级领导本来都应该抓的，最后都在我所谓的把握之下没有抓，没有贯彻中央’有腐必反’的决策。”

　　像周本顺这样，直接给省纪委打招呼、做指示的，以后都要登记备查。纪委审查的全过程，也都要录音录像，没什么可以藏有猫腻的地方。环节清晰，责任才可能到位；责任到位，才可能杜绝监督执纪问责过程中发生糊涂账。

　　通稿里的这段话就亮明了，这套规则的要义，就是要把必要的工作程序，以及可能发生执纪违纪风险的关节点，向党内同志乃至社会公众交代清楚。如此，才能“把制度蕴含的力量充分释放出来”。

　　而一旦在具体操作中违反监督执纪工作规则，老王则点明：“对执纪违纪、失职失责的严肃查处，对不愿为、不敢为、不会为的要调整岗位，严重的就要问责。”

　　《党内法规制定条例》明文规定：“党内法规经批准后一般应当公开发布。”“一般应当”，这是个介乎“应当”和“可以”之间的措辞，意思是，存在例外；确有特殊性的党内法规，不公开发布亦可。但王岐山怎么说？“规则要向全社会公布，昭示执纪者有更为严格的纪律要求，表明监督者必须接受监督。”

　　所以，约束纪检系统权力，也要动真格的。在这个问题上，没有例外，而是必然。

编辑：北风