上海新城规模为何不如预期?专家称没选择重点

高峰时段地铁2号线站台人流如织。摄影赵立荣

　　强大的主城弱小的新城

　　从欧洲城市来看，英国建成的新城，主要发挥了阻截外来人口流入大城市的作用。与英国相比，法国的新城对城市人口的疏解和控制作用更显著。1975年-1984年，巴黎新城增加人口占整个巴黎大区新增人口的47%。而且巴黎新城迁入人口中的四成来自相当于中心城区的巴黎市区和内圈两省。

　　多中心结构的城市，会降低对单一主中心的地价需求，其地租曲线由锯齿形折线构成，显然较同等人口规模的单中心城市低，从而有助于提高居民的住房可支付能力。事实上，上海早有打造副城的设想和行动，从最早的卫星城闵行到“一城九镇”的新城建设，再到临港新城规划。然而新城的规模始终无法与中心城区相提并论。

　　根据上海市统计局的2015年数据，中心城区黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、闸北、虹口、杨浦8个区的人口密度均在2万人/平方公里及以上。浦东新区以及两个近郊缓冲区宝山、闵行的人口密度位于第二梯队。而在6个远郊当中，人口密度最高的是嘉定和松江，分别为3374人/平方公里和2899人/平方公里。

　　根据上海市统计局2015年初发布的上海市第三次经济普查主要数据公报，全市法人单位按区县分组，中心城区占30.2%，浦东新区占14.6%，包括宝山闵行在内的郊区总共占55.2%。从业人员当中，中心城区人数占35.4%，比上一期统计提高1个百分点；郊区只占43.3%，下降2.4个百分点。

　　无论从居住密度还是就业密度来看，上海市域范围内都呈现明显的单中心结构。在郊区化进程中，中心城区的居住和就业功能向外疏解。但主要体现为中心城区的蔓延，即居住人口向近郊区同心圆式的扩散以及就业岗位沿交通线发展。虽然郊区的嘉定和松江逐渐形成两个稍具规模的次中心，但规模尚小，不足以形成很强的集聚力。

　　2015统计年鉴显示，中心城区8个区常住人口总和为700余万。而远郊当中松江的常住人口最多，为175.59万人，这远不能与中心城区的人口规模相提并论。刨除乡村地区以后，郊区单个城市建成区的实际人口规模更低。在“十三五”的规划当中，松江区的人口总量规模也仍然只是设定为“百万级”。

图中圆点为上海市中心城区就业中心供图孙斌栋

　　大量就业岗位仍在中心城区

　　为何新城规模迟迟无法达到预期水平？

　　一个重要而常常被忽视的因素是，市场经济机制下人的行为意愿。

　　孙斌栋曾对上海中心城区即外环线以内的区及宝山、闵行和浦东新区的外环线以内部分居民进行问卷调查，发出问卷691份，其中有效问卷603份(问卷有效率为87%)。统计结果显示，68%的被调查者不愿去新城居住，这其中有75.7%的人认为新城与市中心的交通联系不便，其它的6个被提及的重要原因分别是新城购物不方便、远离亲友、子女教育设施不理想、文娱设施不足、医疗条件差和就业机会少。

　　道阻且长，空间距离增加了新城居民获取服务和信息的成本。

　　G60沪昆高速　(原沪杭高速莘松段)　从松江主城横穿而过。与上海主城之间适宜的间距和便利的交通原本是吸引人口的一项优势。然而现实当中，松江主城外的“飞地”九亭楼市火爆，人口负荷日益增加，原因无他：就是离市区近。

　　孙斌栋认为，联系中心城和新城的轨道交通应该少设站点，以此来增加新城的出行便捷性和对人口的吸引力。多设站点，往往会导致全程时间延长，降低了新城出行的快捷性。结果就是，越是距离中心城区边界近的地方，越成为人们居住就业的选择。城市沿边界向外蔓延，“饼”越摊越大。

　　而最根本的解决办法是，在新城创造合适、足够的就业岗位。

　　华东师大课题组的数学模型研究指出，就上海中心城区内部而言，就业密度一项指标是影响通勤时耗最主要的因素，甚至综合了其它各变量的解释力。市区就业密度高的就业中心，其通勤者平均通勤时耗也越高。这说明，大量的就业岗位仍在中心城区。

　　以9号线为例：每天早上地铁9号线发往上海市区方向的车厢里，乘客都是年龄小、颜值高的；反过来，从中心城区乘地铁往郊区走的，都是年纪大的人。这不是一件值得高兴的事。

　　吸引人口必须依靠产业。长期以来，松江区的制造业呈现电子代工行业“一业特强”，直到2014年代工行业仍占到工业总产值的近半。郊区作为“世界工厂”确实赢得了一波红利，但最近几年，国际代工需求下降，达丰电脑等厂家的生产线纷纷迁出，郊区渐有产业空心化之虞。

　　新城建设应避免“天女散花”

　　“十二五”规划中，上海提出，提升嘉定、松江新城综合功能，建设长三角地区综合性节点城市。加快青浦新城建设。而“十三五”规划纲要提出，将松江新城、嘉定新城、青浦新城、南桥新城、南汇新城打造成为长三角城市群综合性节点城市。

　　孙斌栋认为，建设特大型城市的副城“反磁力中心”，市政府必须提前介入。

　　伤其十指，不如断其一指。在过去的新城建设中，没有选择2-3个新城有针对性地聚焦，导致规模放大效应不强。一个有趣的现象是：几乎每个郊区新城都会配置“大学城”，而这些高校智力资源并没有哪一区域显得特别强。

　　新城由区政府开发、市级机关分头管理，难以形成政策合力。例如，工业、大学、高等级医疗机构乃至经济适用房的郊迁，都没有很好地考虑向重点新城倾斜。另一方面，新城建设关系到全市发展整体利益，而由区政府组织开发或会产生整体与局部的利益冲突。