作者：陈益刊

为解决企业和群众反映强烈的乱罚款、“以罚增收”“以罚代管”“逐利执法”等问题，国务院出台最新文件。

2月19日，国务院公开了《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（下称《意见》），超4700字共15条举措，从依法科学设定罚款、严格规范罚款实施、全面强化罚款监督三大方面，对行政罚款进行全面规范。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经，行政处罚中罚款是常见的手段，近些年地方财政收支矛盾加大，部分地方罚没收入出现较快增长，一些地方“以罚增收”，甚至为了部门利益而“逐利罚款”，是经营主体的一大痛点，也与减税降费大政方向相悖。国务院出台上述《意见》很有针对性且十分必要，通过法治化手段来规范和监督罚款，从而在顶层设计上解决痛点问题，稳定经营主体信心，优化营商环境，提升国家治理能力。

“按照《意见》相关要求，各地将梳理涉及罚款相关法规，预计此后部分不符合《意见》要求的罚款文件将被清理、修改。”施正文说。

2021年行政处罚法进行大修。对于违反行政管理秩序的公民等，行政机关会给予行政处罚，比如警告、罚款、暂扣许可证件、限制开展生产经营、行政拘留等，其中罚款最为常见。

施正文表示，这次《意见》出台的一大背景也是落实新修订的行政处罚法。目前罚款常见的问题是罚款被滥用，造成罚款过多，罚款不公平，罚款效果不好，一罚了事。而此次《意见》明确了罚款基本原则，即罚款不是行政执法最终目的，也不是优先采用的手段，而是要慎重使用罚款，过罚得当。

为了从源头杜绝乱罚款，此次《意见》首先从罚款设定上入手。《意见》要求，严守罚款设定权限，科学适用过罚相当原则。

比如，法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定但未设定罚款的，规章不得增设罚款。要综合运用各种管理手段，能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。

在合理确定罚款数额方面，《意见》要求，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。

另外，国务院还要求各地定期评估清理罚款规定，尤其是重点评估设定时间较早、罚款数额较大、社会关注度较高、与企业和群众关系密切的罚款规定，不合时宜的要予以修改或废止。对于国务院决定取消行政法规、部门规章中设定的罚款事项的，要及时修改废止罚款规定。

2022年和2023年国务院均调整取消了一批罚款事项，以降低企业经营成本，优化营商环境。

施正文表示，法律的生命在于实施。此次《意见》一大重点是严格规范罚款实施。比如不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。严禁逐利罚款，严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款等。这就避免了罚款被滥用，有利于执法公平统一。

为了避免“以罚代管”，此次《意见》要求行政机关实施处罚时应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，不得只罚款而不纠正违法行为。

《意见》还要求，持续规范非现场执法。县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府（街道办事处）要在2024年12月底前完成执法类电子技术监控设备（以下简称监控设备）清理、规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备。

施正文表示，一些执法人员坐在办公室里通过摄像头等作出处罚决定，虽然这样效率高，但是由于不在现场，没有听取当事人申辩，对相关违法行为的真实性认定还不够全面，一些违法细节也并不能完全掌握，有时候设备出现问题还会出现错判。上述《意见》对这一乱象进行了规范。

此前一些地方“电子警察”罚没收入巨大，“天量罚单”引起社会热议，有人认为一些监控设备抓拍点有逐利执法之嫌。

《意见》要求，利用监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，根据监管需要确定监控设备的设置地点、间距和数量等，设置地点要有明显可见的标识，投入使用前要及时向社会公布，严禁为增加罚款收入脱离实际监管需要随意设置。要确保计量准确，未经依法检定、逾期未检定或者检定不合格的，不得使用。

另外，《意见》提出，要充分运用大数据分析研判，对违法事实采集量、罚款数额畸高的监控设备开展重点监督，违法违规设置或者滥用监控设备的立即停用，限期核查评估整改。

施正文表示，罚款属于敏感的执法行为，直接影响老百姓、企业等利益，也反映政府形象和地方营商环境，因此国务院全面强化罚款监督，这是一大关键。

《意见》要求，深入开展源头治理。比如坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为，严格规范罚款，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化。

近些年一些地方过罚失当等行为受到外界关注。比如国务院督查组针对陕西榆林一个体户卖5斤芹菜被当地市场监管部门罚了6.6万元事件进行调查走访。最终当地市场监管局相关负责人承认 “芹菜案”确实存在问题，在处罚上过罚不当，后续将更多通过责令改正、批评教育等措施，督促小微主体合规经营。另外，一些地方为增收乱罚款案例也屡见不鲜。

施正文表示，罚款的自由裁量权空间较大，执法人员处罚主观性比较强，需要强化监管来避免以罚增收逐利罚款等行为。

《意见》还要求，持续加强财会审计监督。比如行政机关要将应当上缴的罚款收入，按照规定缴入国库，任何部门、单位和个人不得截留、私分、占用、挪用或者拖欠。对当事人不及时足额缴纳罚款的，行政机关要及时启动追缴程序，履行追缴职责。坚决防止罚款收入不合理增长，严肃查处罚款收入不真实、违规处置罚款收入等问题。

施正文表示，这也是一大亮点，因为一些执法部门把罚款当作财政增加收入的一个手段，甚至成为部门获取利益的手段。一些地方财会审计监督滞后，机制不健全，一些应该上缴的罚没收入没及时上缴。国务院要求行政机关要及时启动追缴程序，履行追缴职责，这就斩断了执法人员、部门取得罚没收入好处的链条。

国务院要求各地、各部门系统梳理涉及罚款事项的行政法规、规章，加快修改完善相关制度。
第一财经
 

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