香港回归25年的经验和教训
来源:观察者网 作者:专栏作者 邵善波 时间:2022-07-02 点击:
也有人以这是“上半场”的完结、“下半场”的开始，来突出这次纪念活动的特殊意义。背后隐约的理由，当然亦有欢送香港过去波动不安、嘈嘈吵吵的十多二十年，迎接未来新篇章的含意，“新篇章”也是新一届政府的“开工”口号。经过2019年的“黑暴”事件，香港随即又陷入近三年的新冠病毒防疫抗疫工作，大家趁这日子高兴、放松一下也是可以理解的。
而内地的朋友关注的重点及角度则完全不一样。大约从2014年的所谓“占中”事件到2019年的“黑暴”事件，内地人对香港的印象及感情出现了颠覆性的变化——以前他们对香港普遍抱有一种美好的感觉，就如同与他们一起成长的广东歌和电视剧；而现在不仅没有了曾经的那种亲切和美好的印象，反而因为香港出现了一些污蔑、排斥内地人的声音及行为，使得两地人的关系彻底翻倒过来。对我来说，这是25年来最大的遗憾。2019年“反修例运动”最后演变成街头暴动和线上线下的各种恐怖行为，显现了无人能预见的香港的另一面。值此回归纪念活动，大家也应好好反思，回归后的香港究竟出现了什么问题，在回归后的25年里，我们做对了什么，做错了什么？
在香港落实“一国两制”政策，是一件复杂的事情。但在一个国家内同时存在两种制度，并不是史前无例的新事物。历史学家黄仁宇在他的《万历15年》(商务书局版) 的附录中，就列出中外曾经出现的一国两制的四个例子，包括：荷兰一国下，多个城市的不同制度；英国国内共存的两个法律体制；美国内战之前，南北的两个不同的经济体系；及中国在辽代的时候，对游牧民族地区及南方农耕地区采取的不同的税制。这些例子虽然与香港的情况不甚相同，但其性质也有大致相似的地方。
25年来，其实也应该包括回归前的15年，要总结这40多年来我们在处理香港问题上的得失也不是一件容易的事，这里我想挑几件我亲历的往事和大家讨论一下。
“能不变就不变”，但还是大变
在处理香港问题的关键时刻，姬鹏飞主任接替了长期领导香港事务的廖承志，由他主持这方面的工作直到1997年的交接。姬鹏飞主任对香港的过渡安排有一句名言，就是：“能不变就不变” 。中央当时面对的一个重大问题 ，就是如何在这样一个大变局中，保持香港社会的稳定。
我当时就此大原则写了一些意见并上交，后来才知道，基本法起草委员会的秘书处将它作为内部意见，发给了起草委员参考。但我万万没有充分意识到这句话的重要性及影响，“不变”的程度，能走到什么样的极限。一个例子就是1997年7月1日的特区政府班子，除了特首董建华、律政司司长梁爱诗之外，之前英治时期的所有官员，包括明显有英国军情六局背景的人，都全部留任。我相信这对英国人来说也是一个极大的意外。如果不是英国人坚持由一个英国人出任的律政司司长做到最后一天，可能原来的律政司司长也会留任。
1997年后的香港不止“马照跑、舞照跳” ，整个政府架构及人事基本上也没有变化，“超额完成”了姬鹏飞主任的“能不变就不变” 的指示 。但我们忘记了这些架构下的基石，即人事的产生办法，却完全改变了，这就是选举政治的引入。香港的最高领导人，即以前的英国总督，到回归后的行政长官，以及立法机关的成员，都由委任变成了以选举产生。这是造成香港日后高度政治化、社会撕裂的唯一最大原因。但时至今日，仍有很多人不明白，为什么香港本来是一个重经济、少谈政治的社会，在回归后会变成一个高度政治化、分裂的社会。
对引入选举政治，当时香港的一些商界人士是有保留的。但英国人以其惯常的撤退前的做法，上世纪80年代初在香港大力推动选举政治，故此，这样的不同意见也鲜有在公开场合发表。当时北京正处于改革开放、向西方看的大气候中，不少人也认为选举是理所当然的事。对选举政治缺乏了解，是回归前后造成香港管治困难、社会动荡的一大原因，虽然中央在引进过程中已采取了慎重的态度。去年中央出手，大幅度修改了香港的选举办法，将情况管控下来，但选举政治在香港政治生态中应扮演什么样的角色，应怎样管控好其带来的各种负面影响，仍是一个有待深究及解决的问题。
“干预还是不干预？”，还是要干预
自从所谓的“香港问题”出现后(我们不叫“香港‘前途’问题” ，因为香港的前途——回归中国，从来就不是问题。) ，“干预”， 即中央介入香港事务，就变成一个非常敏感的名词。有关这问题的考虑，也紧紧扣在中央制定对港政策的每一个环节中。
在80年代末90年代初的特殊背景下，为回应港人的担心及顾虑，江泽民总书记提出了“井水不犯河水，河水不犯井水”的说法以安定民心。回归后，中央对香港事务，也有“不管就是管好” 这样超脱的说法。在2003年出现反对《基本法》“23条立法”的游行后，中央的有关说法出现调整，变成了“不干预，但有所作为” 。中央开始意识到对香港事务，还是需要有所动作的。2019年的“黑暴”事件后，中央大力出手替香港制定了国家安全法，修改了选举办法，完善了选举制度。这可以说是一反常态，大力干预了香港的事务，而其中理由也是显而易见的。要反对的人会继续反对，但绝大多数的香港人都接受中央这些举措，明白了在2019年出现的情况，只能由中央出手才能解决，才能使香港恢复安定的局面。
其实这样的情况，早就在邓小平同志的预见之内。他在1983年谈到这一问题时就说：“……再一个是有些人担心干预。不能笼统地担心干预，有些干预是必要的。要看这些干预是有利于香港人的利益，有利于香港的繁荣和稳定，还是损害香港人的利益，损害香港的繁荣和稳定。……有秩序地度过五十年。这我是有信心的。但切不要以为没有破坏力量。这种破坏力量可能来自这个方面，也可能来自那个方面。如果发生动乱，中央政府就要加以干预。由乱变治，这样的干预应该欢迎还是应该拒绝？应该欢迎。所以事物都要加以具体分析。”他继续说：“一个是怕变，一个是怕干预，还怕什么？有人说怕乱。乱就得干预，不只中央政府要干预，香港人也要干预。总会有人捣乱的，但决不要使他们成气候。”
在“一国两制”之下，中央在香港的治理上，从来就有相当的角色、权力和责任。中央插不插手，干不干预，只取决于是否需要，对香港有没有好处。过去两年中央的动作也不是没有先例的。回归后不久出现的有关香港永久居民身份的争议，中央就主动解释了《基本法》的有关条文，纠正了香港终审法院的错误判决，使香港避免了一个灾难性的结果，当时社会上也出现了很大的争议，特别是来自法律界的人士。经过20多年来围绕干预还是不干预问题的纠缠和瓜葛，我衷心希望香港人能够对中央在香港事务上的角色有一个更为理智和积极的了解。
50年不变，但50年不是一个“期限”
香港这次庆祝回归祖国25周年，很多人认为是“50年不变”这一承诺的中间点，因而具有特殊意义，应该庆祝一番。也有人像北京航空航天大学的田飞龙老师，提出了“上半场”与“下半场”的讲法，为香港的“一国两制” 的生命定下“终结期”，似乎根据这一逻辑，2047年香港的“一国两制”就要落幕了。
全国人大常委会法制工作委员会主任、基本法委员会主任沈春耀在不久前的“‘一国两制’政策的发展与未来”研讨会上表示：“‘一国两制’实践在香港已经走过了25年，纪念香港特别行政区成立25周年，人们回顾历史自然会想到今天、想到未来、想到再过25年会怎么样。实际上，‘50年’只是一个形象的讲法，50年后也不会变，‘前50年是不能变，50年之后是不需要变’，只要我们始终坚信‘一国两制’，‘一国两制’的生命力和优越性就会持续地、充分地显现出来，‘一国两制’就具有持久的生命力和独特的优越性。”
港澳办主任夏宝龙在3月份时也曾说：“50年不变”是一个哲学概念，而不是一个数字。
这些说法都指出“50年不变”的承诺，并不是使2047年成为“一国两制”的“终结期”。
邓小平同志当年也曾多次明确回应这一问题。当时他说：“为了实现我们的发展战略目标，要更加开放。既然这样，怎么会改变对香港的政策呢？实际上，五十年只是一个形象的讲法，五十年后也不会变。前五十年是不能变，五十年之后是不需要变。”
夏主任与沈主任在差不多40年后复述了邓小平的话。只要“一国两制” 从实践经验、实践效果上表明它是成功的、有效的、得人心的，“一国两制”的生命力和优越性就会持续地、充分地显现出来，“一国两制”事业就一定会行稳致远。这就是官方长期对“50年不变承诺”的说法，但看来这并没有解决一些人的困惑。
首先，这“50年”是怎样来的呢？
英国人在1979年向我方提出香港问题时，我们并没有充分的思想准备。据我的了解，国家当时刚从“文革”冲击中恢复过来，正准备推行改革开放这一重大国策，“香港问题”并没有被列入急需处理的问题，因为中国早就宣布不承认所有与外国签订的不平等条约，涉及香港的三条不平等条约自然也包括在内。故此，在我们的眼中，1997年并非什么“条约约满的日期”。但在英方不断的解释及游说下，我们不能不面对这个问题。
1985年，中英在北京互换《关于香港问题的联合声明的批准书》；时任中国外交部副部长周南（前右二）和英国驻华大使伊文思（前左二）在证书上签字。（图片来源：网络）
英方原来对香港问题的谈判策略，是“以主权换治权”，即英国以同意交回香港岛与九龙半岛的主权(他们认为按条约，这是已割让给他们的地方)，交换维持对整个香港，包括新九龙(即界限街以北) 及新界的管治权。限期当时有25年、30年的不同说法。这在现在看来非常幼稚和荒谬，但当时英方认为中国正在努力发展经济，恢复社会秩序，香港对中国非常重要，我方不可能在没有英国这一因素下，维持香港的繁荣与稳定。根据英国政府的内部部署，本来是要在1997年之前的25年，即1972年，就要向中国提出香港问题。但1972年时中国的政局仍未稳定和明朗，因此英方一直拖到1979年才由总督麦理浩向北京提出。
显然英国完全误判了中国，在这样的背景下，邓小平同志慷慨地提出“保证50年不变” ，化解了这个问题，可谓是神来之笔。
如今，因为同样的理由，2047这个时间点替代了曾经的1997，再次成为香港社会不安的因素。这是很多人想不到，即使想到了也没有想到来得这样快的一个问题。
根据官方的说法，“前五十年是不能变，五十年之后是不需要变” ，而很多人认为“一国两制”政策，再过25年后，“不变”的承诺会结束，“不变” 的承诺会失去对国际的保证，如没有补充的动作，也失去《基本法》内的保证。香港人(及一些与香港有关的外人)担心的根本问题，也正是担心“一国两制”在2047年后，会自动出现失去一些保证的情况。因此，我认为香港今年庆祝回归纪念，不应与“50年”“半场”扯上关系——过去的25年不是上半场，未来的25年也不是下半场——这些没有现实依据的说法会一定程度上影响一些人对香港一国两制的信心，造成不必要的焦虑和社会不安的因素。
“一国两制”这政策最早是在上世纪70年代针对台湾问题而提出的，在2019年初，习主席还提出要研究“一国两制”的台湾方案。“一国两制”的政策是国家一个长远的战略构想。对港澳来说，是延续了原来对港澳问题的“长期打算、充分利用” 的基本方针。面对当下百年未有之大变局，长期维持香港、澳门，及台湾的经济及社会制度，生活方式不变，作为国家的一个缓冲区、补充地带，有其特殊的意义及作用。对于这样的战略思维我们如何作出一个明确、长远、稳定的表述，是我们面对的又一次挑战。说到底，这还是个信心的问题。
“两制”，从来不是问题的原因
很多人以为“一国两制”是一个充满矛盾的概念，要“两制”之间共存、调和、互动、合作，是很难的事，“两制”的冲突是必然的。背后的理由是中国是个社会主义国家，坚持四项基本原则，而香港是个典型的资本主义社会，因为“两制”的差别，会在很多具体政策问题上形成对立。如仔细回顾过去25年的经验，过程中出现的问题虽然不少，但当我们具体分析每个案例，就会看到其成因完全都不是出于“两制”的冲突。或者以更准确的说法，内地与香港之间出现的矛盾及问题，都与制度的差异无关。
以中央为香港立法维护国家安全一事为例，这样的法律每个国家都有，这不是一个社会主义或资本主义的问题。如果将现在的国安法版本与香港回归前相关的法律作出比较，绝不比原来的法律更为严厉、苛刻。可以概括地说，香港回归以来出现的问题源于“两制”冲突的说法是毫无事实根据的。
“一国两制”在香港落实的过程中，无论是人大释法、人大作出的各种有关的决议、替香港订立国家安全法、修改香港的选举制度，都是国家执行自身的职权，去处理香港出现的一些情况及问题。这并不是“两制”的冲突，不是社会主义与资本主义两个制度之间的矛盾，也不是国家体制与香港体制的冲突。这只是一些人对中央处理香港事务的做法不理解，持不同意见，或不接受的问题。将这些矛盾、问题、争议，提升为制度之争，纯粹是一种夸大、歪曲、煽情的炒作，亳无事实根据。中央处理香港一些情况的做法，与一个单一制的国家处理其国内的地方事务，并无两样。
在香港回归祖国25周年是一个重要的日子，如果粗略归纳过去25年的经验，“一国两制”的实践是一种持续的努力，不断的摸索，以及很多的试验。是香港人生活在国家体制之下的适应，是香港人抛弃其在英治的生活经验，学习生活在中国这个大家庭中的一个过程。这样的摸索、实验和适应未来不会倒退、不会停止，而是会在中央政府和全国同胞过去40年实践积累的经验和认识不断深化的基础上愈行愈远，愈来愈成熟和稳定，在各方的努力下一起创造香港更加光明的未来。
(编者说明 本文作者为香港新范式基金会总裁，原题目为：香港回归25年，做对了什么，做错了什么）
责任编辑 晓歌
