中央政策研究室副主任林尚立 谈上海基层治理

来源: 上观新闻  作者:井冈山思政教育基地洪 时间:2022-04-01 点击:

【决咨委专访】林尚立教授是时任中央政治局委员、中央政策研究室主任王沪宁在复旦教学时的学生。这位政治学者专注研究的并非高高在上的庙堂,而是中国的基层社会。面对越来越大、越来越复杂的上海,他最担心的是,基层社会的组织能力衰败,行政有效,治理却无效。
  
从1981年考入复旦大学国政系后,林尚立就与政治学结下不解之缘,当时的政治系里有陈其人、王邦佐、王沪宁等一批优秀教师。
 
自上世纪90年代起,留校从教的林尚立将研究领域延伸至基层治理,参与撰写了多篇调研报告。扎实的学术功底与熟悉基层实情,应该是现任复旦大学副校长的林尚立能进入决咨委的原因。
 
专访约在上午9点,地点定在复旦大学光华东楼7楼发展研究院,林尚立到得非常准时。他是一个中等个子、敦实身材、肩膀和额头都很宽的人。见面后,他开门见山地说,“今天我只想讲问题”。
 
行政有效,治理无效
 
上海观察:前段时间,上海市委常委扩大会特地请来居委干部来上课,足见高层对基层管理的重视,您认为,上海在基层治理领域目前存在的最大问题是什么?
 
林尚立:八个字:“行政有效,治理无效”。不少同志认为,只要政府的行政有效,那么基层治理就有效。这是种误解。
 
什么是治理?是指国家、政府、社会、民众都能保持一种良好的关系,然后建构出一个共同生长的空间。治理一定要是两维的,一维是政府,另一维是社会。如果只有政府管理,没有社会参与,这种治理模式即便暂时有效,但也一定存在缺陷。
 
以上海居委会工作现状为例,社区居委会本应是居民自治组织,现在成了政府的行政“末梢”。本应并存的两套管理系统——政府行政系统与居民自治系统,不可避免同化成一套系统。如此一来,看似政府可以一管到底,行政确实有效,但造成的后果是基层社会的组织能力衰败。这就是所谓的“行政有效,治理无效”。
 
后果是,一方面,社区始终无法形成较好的秩序与公共的意识;另一方面,由于社区拥有的公共资源有限,居民个体存在的“私”的东西就会膨胀。一旦出现问题,社区的自我协调能力不够,且每个家庭又从“私”的角度出发看问题。小矛盾发酵成大问题。
 
上海观察:最需解决的问题有哪些?
 
林尚立:上海基层发展的两大趋势非常明显:一是快速全国化,乃至国际化,另一个是人口流动化。现阶段至少有三个问题需要解决。
 
第一,新社区的问题。通过市政拆迁、购房置业等方式,许多旧社区逐渐被新社区取代。原有社区拥有的那套基于历史、文化、人脉的治理系统,如何在短时期内移植到新社区,使之发挥作用,这需要摸索。
 
其次,人口流动带来的问题。人口高度流动之后,很多基层社区出现了人户分离、居民利益分化、外来人口增多的问题,这些社区该如何管,才能更加组织化、科学化?我想,过去的一些老路恐怕未必走得通。
 
第三,社会老龄化后的问题。尤其是本市独生子女家庭,随着长辈日益需要照料,他们所面临的负担越来越重。这给基层治理提出新问题,该提供怎样的为老服务,才来提升整个家庭的生活质量。
 
居民自治导致与政府对抗?
 
上海观察:我们常听基层干部抱怨,居民个人维权意识日益增强,工作越来越难做了。如果再放权给社区自治,是否会形成“官民对抗”的局面?
 
林尚立:我一直认为,就像政府包不下整个市场一样,政府同样也包不下整个社会。社会越没有活力,政府行政往往越没有效果。
 
至于居民自治能力的“发育”,会否导致与政府进行“对抗”,这种忧虑大可不必。基层稳定靠的是什么?靠得是人心稳定。自治本身即是权利的体现,也是自我责任的体现。
 
上海观察:能不能具体讲一讲如何来“发育”基层的自我管理能力?
 
林尚立:我认为,基层治理至少需要依靠四维力量。
 
第一种力量是民众。一个小区,垃圾桶该放哪?如果小区没有自治,或者自治是无效的,很可能在激烈争吵后,垃圾桶无处可放。如果小区有自治环境,居民会达成“约定”:垃圾桶可以放在某处,同时预设前提:小区居民在哪个时段可以投放;附近居民可享受哪些权利;别处居民又该做出怎样的补偿。
 
第二种力量是政党。我始终认为,我们党是社区治理的核心,要有一支优秀的基层党支部队伍,也要建设有效的基层党组织。党组织应该有目的有引导性地去发育居民的自治力量。
 
第三种力量是法律。依法治国,同样社区也要有法律。社区法律可以分为两个层面,一个是来自国家与地方的法律法规,另外一个是所谓的民间法律——居民公约。每个居民区都应该有相应的公约,而这个公约的执行主体就是居委会。
 
第四种力量才是政府。此外,考虑现在许多社区的服务都商品化了,比如物业公司。因此,如果还要加算一种力量的话,那就是市场的力量。
 
谁来接杨兆顺们的班?
 
上海观察:您之前提到的基层治理的后三种力量,可以说都是政策设计、政府管理层面的,唯有第一种力量——民众,如何让其有效又不至于失控呢?
 
林尚立:关键在“社区领袖”的作用。基层工作需要两方面的人才。一种是专业化的社工人才,另一种是领导性的人才,也就是社区领袖。什么样的人算社区领袖?他必须要有自己的信念、认真的工作态度、对社区的挚爱及对公共利益的关怀。像杨兆顺、朱国萍同志就是这样的社区领袖。
 
但我也观察到,如今在上海,社区领袖正面临着断层的风险。现在这批优秀人才,相当一部分是在上世纪90年代,从国营厂党总支书记、车间主任的岗位上退下来的。生活阅历丰富,又对社区非常了解,也懂得做群众工作,是名副其实的“小巷总理”。
 
正是这批人才,使上海在经济转型及城市发展的过程中,相当平稳,上海理应把这批社区领袖当作这座城市的“宝贝”,把他们的精神、工作方式传递下去。问题是,如今这批领袖人物都在陆续退休,之后的社区工作怎么搞、谁来搞?我忧心忡忡。
 
上海观察:时代不会重来,您认为目前该如何培养“社区领袖”呢?
 
林尚立:主要有两方面工作要做实,一方面是知识的培育,一方面是能力的培育。能力该如何培养?不是让他们去街道机关去坐办公室、搞行政工作,而是真正扎根社区做群众工作,“走百家门、知百家情、办百家事”。从这个意义上讲,能否培育出“根在社区、衔接政府”的社区领袖,和基层的制度设计有关。

(责任编辑  晓歌)




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