必须禁止市区县政府囤积和卖售集体建设用地指标

来源: 乡建院作者:李昌平时间:2020-07-18 点击:

我们的国家很大，在乡村振兴战略实施过程中，地方政府的行为决策非常关键。然而，部分地方政府的一些行为，实际上会对乡村振兴战略产生巨大反作用。本期的院长专栏，从历史和宏观经济等角度，为大家梳理“禁止部分地方政府囤积售卖集体建设用地指标”的七点原因，希望大家能尽早意识到这种行为的危害，踩住急刹车。
集体建设用地及其指标属于农民及农民集体，不可随意处理
首先，我们搞的是市场经济，集体建设用地及其指标是市场要素，属于农民集体，如果集体建设用地及其指标可以买卖的话，售卖集体建设用地及其指标的合法主体只能是农民集体。而现在，属于农民集体的集体建设用地及指标的售卖主体基本上都是地方政府，这既不符合市场经济原则和规律，也不合《宪法》和《土地法》等法律精神与规定。对于推动农村要素市场化改革极其艰难的原因，最大阻碍者其实就是一些地方政府——不肯放弃不该属于自己的利益，反市场经济行为，在配置资源中发挥基础性作用。
第二，地方政府囤积农民集体的集体建设用地及指标，不是正常交换所取得。其获得集体建设用地的成本极低，一般每亩在3万元以下，有的直接通过土地部门在地图上就把村集体的集体建设用地调走了，还根本不告诉村民及村民集体，一分钱也不花。地方政府低价取得村集体建设用地指标后，每亩能卖十几万元或几十万元不等。有的市区县一年靠卖集体建设用地指标收入10多亿。部分地方政府的做法，与人民政府为人民的执政理念背道而驰，败坏了党和政府的形象，是导致很多社会问题和信任危机的根源。
乡村振兴战略，需要给农民与村集体松紧适度的权利
第三，在九十年代，地方政府把乡村的集体建设用地，强行集中到直属的工业园区或城区搞发展，站在有利于县域整体的经济和社会发展角度去理解，是有其片面合理性的。但目前各市区县的工业园区和城区，在闲置着大量土地、厂房，及存在大量僵尸企业的情况下，还以统筹县域经济、促进社会发展为由，剥夺乡村的建设用地长期发展权，以弥补地方政府的财政缺口，这就是赤裸裸的欺负农民和农村集体了，且连片面的合理性也没有了。必须要求地方政府把城区及开发区的闲置土地、厂房等利用起来，必须为农民及村集体实施乡村振兴战略——也就是自主发展，留下最宝贵的集体建设用地。
第四，从国家宏观经济角度来看，农村要素市场化必须尽快实现，以此扩大内需、促进经济增长方式的转变，这是经济可持续增长的根本性改革举措。但假如地方政府为了自身利益，对农村要素实行强占独售，那么农村要素市场化根本无法实现，近十年反复强调和推动的扩大内需，促经济增长方式转变的战略部署就无法落实。现在外部环境如此恶劣，扩大内需促经济增长方式转变迫在眉睫，如果还不出实招，对这种未重视整体大局的做法加以整肃，恐怕建立经济内循环系统应对危机的设想会化为泡影，经济增长的被动局面会进一步深化。
发现问题，改变思路，及时纠错
第五，实施乡村振兴战略，激活农村内生动力和调动社会力量参与乡村振兴，才是最根本的举措。但是，部分地方政府为了低成本垄断乡村集体建设用地指标卖钱过日子，导致农民、农民集体，参与乡村振兴的社会力量丧失用地自主权或干脆无地可用。这几乎把乡村的内生力量与下乡的社会力量都禁锢死了，市场几乎在乡村振兴中起不到配置资源的作用，将导致乡村振兴停歇不前。
前几天一个乡镇书记说，他们乡很多人在外发展得很好，“能人回乡”发展需要一千多亩的集体建设用地搞发展，可是他们乡村干部和人民群众辛苦整理旧村，节约出来的几千亩集体建设用地指标全被县政府划走了，每亩仅补贴二万元。这样的情况下，乡村振兴战略将变成一纸空文。
第六，如果不禁止部分地方政府买卖村集体建设用地，乡村振兴就不可能是农民的乡村振兴，乡村振兴就有可能演化为“当地政府+资本集团”结盟抢夺农村优质资源（主要是建设用地）的一场劫难，乡村振兴可能会偏离新时代特色社会主义的方向！全国各地的农村，正在上演“抢”农村及村集体的集体建设用地指标的行动，无论任何属性的企业都和政府捆绑在一起进了村，企业要囤积集体建设用地指标，政府要把集体建设用地指标变现，这样子搞法与初心完全背道而驰了，这是危险的。
第七，部分地方政府因以地生财，所以膨胀再膨胀，支出增加再增加。去各市区县查一查，朱镕基总理时期吃财政和土地的人是多少人、现在是多少人？政府应该靠税收收入，如果让地方政府可以在税收之外以权谋钱，很可能会亳无节制地膨胀。九十年代讲“头税轻、二税重、三税四税无底洞”——现在也一样，只是变了形式。个人预测，一些市区县及以下的乡村，很快会全面进入九十年代的困境。
我们这个国家很大，地方政府很重要。地方政府有能力干事，干的大多是有意义的事，国家就很有希望。如果地方政府有能力干事，干的大多是没有意义的事，则反之。如果不禁止地方政府和资本结盟，“抢”农民及农民集体的建设用地及指标——剥夺农民及其集体的市场主体地位及自主发展权，就很可能会演化成为复兴路上的一个大问题！

作者单位：广东外语外贸大学土地法制研究院

必须禁止市区县政府囤积和卖售集体建设用地指标

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