央行专家：不要按照所有制对企业分类 别再分国企民企

2018年，民营经济的发展受到前所未有的关注，2019年，民营经济依然是中国经济改革的重点内容。在今年的政府工作报告中，对2019年政府工作任务的部署多处涉及民营经济，在宏观调控方面，货币政策要加大对中小银行定向降准力度，释放的资金全部用于民营和小微企业贷款；在重点领域改革方面，其中一项任务为下大气力优化民营经济发展环境，按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。

民营经济到底缺少什么？如何消除所有制歧视？民营企业的需求如何解决？在3月8日新京报举办的两会经济策沙龙之“问道民营经济”上，全国政协经济委员会副主任、央行货币政策委员会委员刘世锦，国务院发展研究中心原党组书记、副主任陈清泰，全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希对民营经济发展过程中遇到的问题进行了探讨。

刘世锦 不要按照所有制对企业分类

如何为民营经济的发展创造一个良好的环境？首先，我们以后不要按照所有制性质对企业分类，把企业所有制的帽子摘下来，这个标签不要再贴了。对企业分类可以分成大型企业、中型企业、小型企业、微型企业，或者是某个行业的企业。

把企业所有制的帽子摘下来

现代公司制度是现代市场经济的基础，有一个原则是两权分离——所有权和经营权分离。现代公司是独立的法人，与给它投资的所有者是完全可以分开的，不一定非得把投资者加到公司前面来，它有自己独立的人格和地位，现代公司治理结构特别强调这一点。

我们为什么一直把企业和所有制挂在一起，分为国有企业、民营企业？在市场经济发展的过程中，把所有制和企业挂在一起是市场经济发展水平低的表现，市场经济刚开始发展的时候，谁投资就是谁的企业。当市场经济发展到一定程度以后，会形成“你中有我、我中有你”的局面，是交叉的。在一个成熟的市场经济中，混合所有制是常态，不混合可能是个别的情况。

从现实情况看，要准确界定企业的所有制性质，也是比较困难的。企业产权结构已经发生了很大变化，例如央企中有很多上市了，既有境内上市，也有海外上市的，很多外国的投资者都持有它的股份，国内大量老百姓也是投资者，严格意义上已经是一个混合所有制的企业，叫完全国企不准确。民营企业也有这种情况，有些是国资直接持有股权，有些穿透背后是国资。一个企业只有一个所有者的情况很少，不同的所有者进来，持股结构非常复杂，很难准确区分一个企业的所有制状态。

为什么要把企业所有制的帽子卸下来，要把所有权跟经营权分开？我国的国有制企业，具体操作是政府作为所有者进入企业，容易出现的问题就是政府既是宏观调控者、市场秩序维护者，又是所有者。几种身份由同一个角色承担，很有可能把多种职能混淆，造成“既是裁判员又是运动员”的情况。竞争中立就是制约国家作为所有者享受的超出一般所有者的特殊权力。我们能不能往前走一步，既是理论要求，也是现实要求，把企业所有制的帽子摘下来，更加符合实际。

支持企业做优做强，不要鼓励做大

我们一直鼓励国有企业做大做优做强，对民营企业也有类似的说法。能不能改改这句话，政府最多支持企业做优做强，不要鼓励企业做大。按照市场经济的基本原理，如果某个企业过大，很容易产生垄断。政府鼓励企业做大，对公平竞争可能产生不利影响。

行业类型不同，企业的最优规模也不同。在相当多的行业，由于特定的技术和市场特点，企业可以做得很好，但规模不大。比如，德国的许多“隐形冠军”，企业规模不大，但产品在细分行业中市场占有率很高，有其核心竞争力，可以稳定盈利。政府鼓励做优做强，适合做大的企业自然就做大了。我们不反对做大，但做大的理由和基础是做优做强。相反，如果政府特别强调做大，不论国有企业还是民营企业，都容易出现问题。目前中国企业的负债率比较高，就是由于相当一部分企业通过借债来做大，其实很“虚弱”。

政府管理产业的方式应有所改变

另一方面，政府管理经济的方式，特别是管理产业的方式，应该有一个根本性的改变。我们的政府机构过去长时间习惯于计划经济，市场经济发展起来后很不适应，遇到一个产业政策，顺势就拿过来了。如果把产业政策搞成不同程度带有计划经济色彩的所谓产业规划，总想“手里有一把米”，还是“下指标、戴帽子、挂牌子、给票子”的模式，对产业发展到底起了什么作用，确实需要反思。过去出现的一哄而上、产能过剩，由寻租引起的腐败，都与这种政府管理产业的方法有关。

下一步改成什么样子？如果有些部门还要管产业的话，应当主要做好这么几件事情。最重要的是建设和维护一个公平竞争的市场环境。其次，可以培育一些竞争要素，例如高水平的劳动力、技术等。还有，政府部门可以发布信息，也可以做研究、做评估，提出一些长期发展的展望。有些政府部门可能在某些方面知道得多一些，向企业和市场提供信息服务应当成为一项重要职能。最后，如果政府部门还要进行一定的管制，也应该是社会性管制，也就是管能耗、环保、安全和必要的技术标准，企业的技术路线、产品的选择不用管。

陈清泰 摆脱“姓国姓民”纠结进一步解放生产力

回顾改革的历程可以发现，较长时间以来，随着民营经济的发展，“国进民退”还是“民进国退”的争论时隐时现，每一次争论都是对经济的一次伤害。随着改革的进一步发展，我们应该按照十八届三中全会决定的精神进一步深化改革，消除这些争论的根源，进一步解放生产力。

所有制理论政策面临新的突破

改革开放之后，“公有制为主体、国有经济为主导”在重要文件中不断地重复和出现，有关所有制理论政策基本上定格在了这里。我们实行的是渐进式改革，每一次改革的突破程度往往局限在当时社会可以形成共识的水平，而这时期促进了经济发展的改革一旦被固化，它就可能成为后续发展和改革的障碍。

目前的种种迹象显示，此前的所有制理论政策改革红利已经逐渐释放，有待与时俱进的进一步改革。首先，现有理论政策自身的矛盾不断显现。“公有制为主体”就是指公有资产在社会总资产中占优势；“国有经济为主导”，是国有经济要在重要行业、关键领域保持控制地位。这些政策规定以及市场在资源配置中要起“基础性作用”和后来提出的“决定性作用”的冲突日益明显。在实践中，这种政策规定给民营经济发展在总量上设置了天花板，这也给民营经济市场准入划了禁区和红线。

其次，国家政策在维持既有规定和照顾现实之间不断摇摆。一方面保障国有企业控制经济命脉、做大做强的政策不断在强化，另一方面给民营企业平等竞争地位的文件频频出台，比如2003年党的十六届三中全会决定为了给民营经济开创一个更好的市场准入环境，写了一句“狠话”——国家非禁止进入的行业和领域，民营经济可以平等进入。按照这个精神，2005年国务院发布了“非公经济36条”，但实施还没有到位，2006年政府权威部门高调宣布国有企业要在七大行业保持绝对控制、在九大产业保持较强控制，如果再加上金融、出版、传媒等国有占主体的行业，那么还有多大空间可以让体量已经超过一半的民营经济来施展？全球金融危机之后，2010年为拉动经济增长，国务院再次发布“非公经济新36条”，但真正落地却很难。

在政策轮番调整，政策信号很不一致的情况下，“国进民退”还是“民进国退”的争论前所未有地此起彼伏，民营企业缺乏稳定的预期，缺乏安全感，导致行为短期化。

要超越争议，公平与效率优先

“国进民退”还是“民进国退”是个伪命题，但它反映的却是市场的割裂。争论的实质不是这个问题的本身，而是各类市场主体是不是具有平等竞争的地位，能不能公平地开展竞争。

国家的政策不应与发挥市场配置资源的公平效率原则相冲突，各类所有制所占的比重不是问题的实质，发展才是硬道理。除少数特殊领域外，各类企业在各个产业所占的比重高一点或低一点是动态的，无需特别关注。我们不能把一些人为规定放到超越经济发展的高度，不惜扭曲市场，降低效率，刻意追求。

现在，社会舆论、政府管理和涉及企业的诸多政策都打上了所有制的烙印，包括已经上市的公众公司，每家企业头上都有一个所有制标签，被分做体制内、体制外，不同所有制企业在获取自然资源、市场准入、特许经营权、政府项目、银行贷款、资本市场融资等方面处于不平等的地位。国有银行为规避政治风险，采取差异化政策。国有企业倾向在体制内交易，跨所有制的生产要素流动受到阻碍。面对这样的政策环境、舆论环境，民营企业发展到一定程度就感觉受到了不公正的待遇，缺乏信心，缺乏安全感。

要摆脱“姓国姓民”的纠结，进一步解放生产力

当前，需要遵照十八届三中全会的决定推进改革，从制度体制上实现政资分开、政企分开，使得国有资本投资参股企业成为独立的市场主体，也保障政府站到市场中立的地位，对各类企业能够一碗水端平。

进入新时期，一些高效民营企业快速成长，一些居民通过创新创业，个人财富不断积累，一些居民合法性财产收入在增加。这些因素的累加，可能导致非公经济占比会进一步上升，但这恰恰是我国壮大中等收入阶层所期望的结果。

今天，在向创新驱动转型的时期，特别需要释放亿万民众求富创新的内在动力。如果坚持公平竞争、效率优先，突破姓国姓民的桎梏、对企业一碗水端平，将是生产力的又一次解放，从而形成经济持续增长的强大动力。

刘尚希 用市场手段解决市场的需求

民营企业融资难、融资贵的问题，需要拆分开来，融资难和融资贵是两个层面的问题。融资贵更多是市场定价的问题，在市场经济条件下利率的确定是按照风险来定价。而融资难的问题，就涉及体制问题。企业有没有直接融资、间接融资的通道？金融的开放性、金融竞争的市场性到底如何？监管是不是带着标签，在对金融机构贷款考核、问责的时候是不是带有某种倾向性，这些方面都会带来融资难的问题。

融资难的问题更多是体制性的问题

在正规金融体系中，民营企业要获得融资很难，于是在正规金融渠道之外，出现了所谓的非正规金融体系，我们称之为影子银行。影子银行就是在现有体制条件下，大量融资需求得不到满足而形成的一种扭曲的、非规范的、野蛮的融资市场。这个“扭曲市场”的参与者不仅仅是一些民营金融机构，实际上也有国有金融机构参与其中，这些金融机构通过诸如表内转表外、非标业务的方式来满足民营企业的融资需求。

为什么会出现影子银行？从根本上说是需求导致的。企业有融资需求，市场就会想方设法去满足这样的需求，尽管现行体制不一定允许，或者是处于灰色地带。影子银行是一种扭曲的融资方式，监管也没有到位，是完全自发形成的，显然这其中就出现了很多风险。但是，这些风险和影子银行本身不是一码事，要将二者分开，正规的金融机构也会产生风险。至少影子银行是市场的力量自发形成的，满足了融资难的市场需要。如果正规金融、体制内金融能够满足现有需要，影子银行会发展起来吗？不太可能。融资难的问题更多是体制性的问题，涉及金融的开放性、金融的市场化改革以及金融监管。如果这些体制性的问题不解决，融资难没有办法解决，其他办法都是治标不治本。

融资难实际上又加剧了融资贵，民营企业的资金是通过很多通道来获取的，在资金“绕着走”的过程中，成本就高了，通道的每一个环节都要有利润，这样就会提升融资成本，所以就出现了融资贵的问题，甚至衍生出了高利贷市场。

金融市场要开放，门槛要高

我国现在存在一个悖论的现象，一方面金融发展很快，金融业净产值占GDP比重是世界第一，另一方面又存在深度的金融抑制。金融市场为什么不能发育起来？这是体制问题。

首先要开放，如果能有更多金融机构发展起来，很多分层次融资、贷款的需求就有可能解决。现在这样的格局不发达，类似于网商银行这样的银行凤毛麟角，他们专门服务中小企业，通过科技手段降低运营成本，没有放贷员、没有网点，通过风控把不良率也降得很低，成本也很低，效率又很高，就可以盈利。如何通过市场手段解决市场需求问题，这是最重要的。大家说中小企业融资是世界性难题，在现有的条件下确实是，但其中的一些问题，比如规模化、信息不对称的问题，网商银行不是解决得很好吗？已经有样板摆着了，所有金融机构应该大力发展金融科技，用技术手段解决这些问题。

金融市场要放开，让更多机构进入，当然这个门槛要高，标准要高，不能把不具备能力的机构都放进来。现在有的民营企业愿意进入，比如互联网金融、P2P，监管可以提出更严格、更高的要求来进行引导，不能出了问题一竿子打死，开始监管不到位，等到它出问题了就地枪毙，这不是引导，监管应该是事前引导。只有这样才能真正以市场的手段、市场方式来满足市场的需要，这样才有金融体制的改革。
我们的金融监管，要从“唐僧式”念紧箍咒的监管，变成“如来佛式”的监管，就是你有本事翻跟头，翻十万八千里还在我手掌上，风险是可控的。监管部门把宏观金融风险控制住了，微观的交给市场，个别金融机构因为风险没有把控好出了问题，由它自己承担。这样“如来佛式”的监管，给金融创新留出空间。

还有利率市场化的问题，现在利率市场化已经到位了吗？价格是完全由市场决定的吗？还有很多行政干预的因素在里面。还有多层次的资本市场问题，现在的金融市场是割裂的、互不相通的，根本不是多层次的资本市场。这也涉及体制问题，不同部门分管一块，“几龙治水”，市场不能统一。

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