实现小农户与现代农业发展的有机衔接

来源:探索与争鸣作者:孔祥智穆娜娜时间:2018-08-27 点击:

一、引言
“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”是党的十九大报告中有关实施乡村振兴战略的重要内容，一方面表明了中国农业政策未来的发展方向，另一方面则揭示了当前中国农业发展过程中所面临的主要问题和矛盾。即，农业政策未来以健全农业社会化服务体系为发展方向，而中国农业所面临的主要问题是小规模农户与现代农业发展之间的矛盾。实现小农户与现代农业发展有机衔接是未来很长一段时期内中国农业政策的目标，其主要路径便是健全农业社会化服务体系。
中国的基本农情是人多地少、户均耕地面积有限。2015年年末，中国拥有耕地20.25亿亩，农村人口60346万人，人均耕地为3.36亩。20世纪80年代实行的家庭承包经营责任制使大约2.3亿农户户均分得不到8亩耕地，且每块耕地不到1亩，土地细碎化现状十分严重。这导致研究者对于小规模经营能否实现农业现代化及如何发展现代农业的问题存在截然不同的观点。部分学者主张中国农业应该在小农户的基础上探索出路和实现现代化。当然也有学者主张通过土地流转和规模经营的方式来实现农业现代化；但不管是家庭农场，还是农民合作社，包括绝大部分农业企业，土地经营的规模都不可能很大。1998年的中共十五届三中全会提出：“实行家庭承包经营，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持”。但2008年以来，以土地租赁为主要形式的土地流转迅速发展，农业政策关注的重点随之变成了土地流转。
中央在政策上是一直支持土地流转和规模经营的。例如1984年中央1号文件明确提出“鼓励土地逐步向种田能手集中。”1987年，中央5号文件《把农村改革引向深入》指出：“在京、津、沪郊区、苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场”。1998年《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》则提出“发展多种形式的土地适度规模经营”。2006年至今的中央政策文件中也都一直强调发展多种形式的适度规模经营。2017年中央1号文件进一步明确“大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营”。从世界范围来看，规模经营也是很多发达国家发展现代农业的必经之路。以美国和日本为例，2008~2014年间，美国农场平均规模由170.4公顷上升到177.3公顷，共增加了6.9公顷。日本的户均经营规模，在20世纪50年代初为0.8公顷，80年代中期扩大到1.2公顷，到2010年左右为1.56公顷。张士云等指出，中国农业快速规模化的进程在农业劳动力老龄化及政府积极政策影响下可能只需要20年或更短时间。
近10年的实践表明，农业规模经营，尤其是以土地租赁为主要内容的土地流转型规模经营，在中国的发展非常有限，也不可能是实现现代农业的有效选择。那么，中国农业规模经营的发展情况究竟是怎样的？结合中国的基本农情以及党的十九大报告中的相关精神，中国又应该采取什么样的措施来实现农业现代化呢？
二、中国农业规模经营的发展情况

1.土地流转和服务带动下中国农业规模经营的具体形式

就农业规模经营的具体形式来讲，中国不同地区的实践和做法尽管存在差异，但其实现方式无外乎土地的集中连片规模经营和农业社会化服务的规模化经营。根据2017年中央1号文件的内容，农业适度规模经营主要包括土地流转型和服务带动型。实际上，土地流转型和服务带动型也并不必然是严格区分的，因为流转土地的经营主体也可以通过购买农业社会化服务的方式来辅助实现规模经营；而服务规模化，尤其是农业机械作业服务，很多时候需要土地流转和集中连片，才能更好地产生规模经济的效果。当然，很多农业社会化服务对土地是否集中连片并无特别的要求，如农资购买、农产品储藏以及销售服务等。

虽然现实中土地流转型和服务带动型农业规模经营的实现方式之间并没有严格的界限，但为了方便接下来的研究，本文将基于普通家庭承包经营农户的视角来对规模经营的各个具体形式进行分类。即对于普通家庭承包经营农户而言，是以什么样的方式和形式实现农业规模经营的。就普通农户而言，可以将土地流转出去，通过促进土地的集中连片实现规模经营；也可以在不流转土地经营权的前提下，通过购买农业社会化服务，最终在统一服务的基础上实现规模经营（见图1）。关于农业规模经营的具体形式，除了图1所展示的几种，现实中还有许多更具创新性的农业规模经营模式。如具有土地流转性质的“小块并大块”模式、股份合作社+职业经理人+农业社会化服务”共营制模式、“土地银行”模式以及土地信托模式等等，订单农业模式则明显地属于服务带动型。
2.中国农业规模经营不同实现形式之间的比较
表面看来，土地流转型和服务带动型农业规模经营的主要区别是土地经营权处理方式的不同。以土地流转类型中的土地租赁、股份合作和服务带动类型中的土地托管、联耕联种为例，土地租赁中土地经营权由普通农户完全转移给家庭农场、大户或合作社等其他农业经营主体，股份合作中经营权变股权，即普通农户以土地经营权入股合作社或其他农业经营主体，变身为股东；在土地托管和联耕联种过程中，普通农户则仍然保留土地经营权（见表1）。但实际上，土地流转型和服务带动型农业规模经营的根本差异在于风险分担机制和利益分配机制的不同，经营权变更的差异只是导致各类农业规模经营主体在风险分担和利益分配方面产生不同的关键影响因素。

就风险分担来讲，土地租赁式规模经营的风险比较集中，而股份合作、土地托管和联耕联种的风险都是较为分散的。如表1所示，规模经营主体在租入土地之后，获得了土地经营权，普通农户则基本脱离了农业生产经营活动，从而使得各类风险都集中到了规模经营主体身上；在股份合作中，普通农户变身为股东，与规模经营主体共同享有农业经营收入，并一起承担农业生产中可能产生的各种风险。同样，土地托管与联耕联种过程中的各类农业风险也是由规模经营主体和普通农户一同承担的：服务主体在保证服务质量的同时承担了经营类和市场类风险等，普通农户则主要承担了自然风险；当然依据服务内容的不同，普通农户也可能会承担些许经营类、市场类以及财务方面的风险。此外，租赁土地的规模经营主体由于需要支付土地租赁费而会面临较大的财务风险，但股份合作、土地托管和联耕联种的经营主体则没有这种资金压力。赵佳等在对安徽意利达农业科技专业合作社的研究中也曾指出：从土地流转或入股转向土地托管，对合作社来说，有利于促进其经营风险的分散化和有效缓解现行金融制度下其面临的信贷约束；对农民来说，土地托管方式较易绕开合作社的融资瓶颈，并分散农业经营风险。
不同的农业规模经营形式，其利益分配方式通常也是不一样的。如表1所示，土地租赁中，转出土地的普通农户获得固定的租金收入，转入土地的规模经营主体则享有全部的农业经营收入；股份合作中，规模经营主体按股份对普通农户进行分红，也有按照“保底分红”的原则进行利益分配，与土地租赁不同的是，股份合作中普通农户和规模经营主体的利益所得都与农业经营收入紧密相关。对于服务带动型的农业规模经营形式而言，理论上是普通农户交纳服务费，获得全部的农业经营收入，服务主体赚取服务费；但实践中，为了分散风险，和满足农户与服务主体各自的利益诉求，其所采取的利益分配方式也存在着很多不同，譬如在全程土地托管服务中，部分服务主体会与农户约定，一旦农作物的产量超过合同规定的最低产量，超产部分则由双方按一定比例分成，如果减产，也由双方共同承担。需要强调的是，本文仅就农业规模经营主体的一般利益分配方式进行了讨论，但现实情况是很复杂的；且利益分配方式与风险分担机制息息相关、互为因果，风险分散的不同需求会影响利益分配方式的选择，而利益分配的结果又会反过来影响规模经营主体的风险分担机制。
3.土地流转型规模经营中存在的问题
通过分析农业规模经营的各种实现形式可知，土地流转型规模经营在中国的农业规模经营中占有举足轻重的地位。但从实践中看，在中国现阶段，通过土地流转实现规模经营还存在着诸多问题。
首先，土地流转没有改变中国土地小规模经营的现状。20世纪末期，中国的土地流转比例仅为1%左右。进入21世纪以后，中国外出务工的农民工数量不断上升，如表2所示，2009年全国外出农民工总量14533万人，比上年增长3.5%，一直到2014年，外出农民工的增长率都保持在1%以上，该趋势会显著促进农民的土地流转行为。此外，2007年中国出台的《物权法》中将土地承包经营权界定为用益物权，2008年中共十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，从而使土地流转得到了快速发展，2008年土地流转面积在家庭承包经营总面积中的占比达到了8.9%。到2016年底则达到35.1%，流转总面积为4.71亿亩（见表3），尽管土地流转比例不小，但是中国的土地规模经营水平依然不够高。2015年中国土地经营面积在10亩以下的农户有21275.1万户，占全国农户总数的79.6%；土地经营面积在30亩以上的农户占比则仅为3.9%（见表4）。值得注意的是，在2015年，土地流转增速大幅下降，从2012~2014年的4个百分点以上下降到了2.9个百分点，2016年进一步降到1.8个百分点（见表3）。这说明了中国农业仍然以小规模经营为主，小农户经营的现状在很长一段时期内不会因土地流转的影响而得到明显改观。
其次，土地流转规模经营主体面临较大的经营风险。风险是任何农业经营主体在生产中都会遭遇的，当然也包括规模经营主体。以自然风险和市场风险为例。自然风险是最具有不可抗性的，一旦发生干旱、洪涝、暴雨暴雪阴雨等灾害天气，规模经营主体，主要指土地租赁主体，只能以亏损收场。由于当前中国农业保险的覆盖范围比较窄，赔付率也偏低，并不能起到帮助规模经营主体分担损失的作用。以山东省的玉米农业保险为例，即使绝收也只有300多元/亩的赔偿，2015年泰安市宁阳县的一位种植大户经营了140亩耕地，玉米受灾倒伏，比正常年份减产300斤/亩，一共仅获得2000多元的赔偿。河南太康县白云蔬菜种植专业合作社，2010年社员投资建成365个大棚，一场暴雨全部被冲毁，直接损失200多万元。市场风险也是农业经营主体无法掌控的。农产品价格、农资成本和土地租金的波动，导致规模经营主体的收益也随之忽上忽下，甚至于亏损；规模越大，其面临的风险和潜在损失也就越大。尤其是近年来，玉米等粮食价格回归市场，政府实行“价补分离”政策，从而使得种粮收益变得更加不确定。
最后，土地流转存在较大的负面经济效应。这是指以土地租赁方式进行土地流转的农业规模经营主体时常面临经营亏损，从而导致农田撂荒、退地或负责人“跑路”甚至自杀的现象。2016年9月，在重庆梁平县礼让镇，以每亩600斤稻谷（约720元）的价格流转1000余亩土地的种植大户黄仁军，拖欠两年流转费后“跑路”，引发农民集体上访。再如吉林长春市的庆山农业机械化专业合作社和山东临沭县种粮专业大户毛建卫，前者共流转土地400晌，合6000亩，租金为533元/亩•年，1年的土地租赁费就有320万元，2015年亏损170万元；后者共流转土地301亩，亩均租金为700元/年，1年的土地租赁费有21.07万元，2014年亏损4.5万元。高额的土地租金支出是导致土地流转规模经营主体收益低下或亏损的主要原因。重庆梁平县农经站的数据显示，当地土地租金已从2013年的680元/亩上升到2016年的720元/亩。一些平原地区的土地流转价格已达到700~800元/亩，有的甚至超过1000元/亩。山东、河北、安徽2015年的土地租金平均为708元/亩、668元/亩和570元/亩；陕西、吉林2016年的土地租金则平均达到了643元/亩和811元/亩。
综上所述可知，土地流转型规模经营，主要指土地租赁，在中国农业的发展已经进入了瓶颈期。在相当长的时期内，中国农村土地经营以小规模为主的状况不可能得到明显改变，而中国农业的规模经营问题实质是农业现代化道路选择的问题。显然，中国农业的现代化只能在小农户的基础上实现，为此，必须在政策上引导小农户与现代农业发展进行有机衔接，唯有这样，中国农业才能实现现代化。
三、中国现代农业的发展出路
中国改革开放以来至今，近40年的农业生产经营与发展经验证明，要在小农户基础上实现农业现代化，必须做好两项基础性工作：一是把农民组织起来，二是建立、健全完善的农业社会化服务体系。简而言之，就是“农民组织化+服务规模化”，这也是服务带动型规模经营经营的实质。日韩等东亚小规模经营农户国家发展农业现代化的经验也证实了“农民组织化+服务规模化”的有效性。具体来看，在现阶段，应该大力发展农民合作社，以服务规模化带动经营规模化。

1.发展合作社、提高农民组织化水平
把农民组织起来是实现中国农业现代化和服务规模化的重要前提。而发展农民专业合作社是提高农民组织化水平的关键措施。2007年，中国开始实施的《农民专业合作社法》为把农民组织起来，实现专业农户与大资本、龙头企业的对接和缓解市场竞争压力提供了法律基础和保障。到2017年7月底，全国在工商部门登记的农民专业合作社已经达到193.3万家，实有入社农户1.15亿户，占家庭承包经营农户总数的46.8%。也就是说，有近一半的农户加入了合作社，专业大户、家庭农场的发展趋势也必然是合作社。习近平总书记于2016年5月24日考察黑龙江时也指出：“农业合作社是发展方向，有助于农业现代化路子走得稳、步子迈得开。农民专业合作社是带动农户增加收入、发展现代农业的有效组织形式，要总结推广先进经验，把合作社进一步办好”。
成员“生产在家、服务在社”是农民专业合作社的基本特征，其基本功能是为成员提供某一个环节或多个环节的农业社会化服务，使成员能够在农业生产过程中节约成本、提高价格和农产品质量等。由此可见，把农民组织起来，实际是为了更便利地为其提供农业社会化服务。2008年中共十七届三中全会指出：“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”，并提出：“支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务”，这说明从政策角度来看，发展农民专业合作社是建立、健全农业社会化服务体系的主要内容之一。

由表4可知，即使是转入土地的农户或其他经营主体，也还是处于小规模地分散经营状态，必须进一步提高其组织化水平，把农民和各类新型经营主体高度组织起来，才能实现服务的规模化。农民专业合作社则是其中最重要和基础性的组织化载体。在目前农民专业合作社的理事长身份构成中，有78%是普通农民，13%为村干部。这表明，要发展合作社、提高农民组织化水平，首先要积极发挥专业大户、家庭农场主等乡村能人的作用，这部分人是发展农民专业合作社的主要力量；其次要发挥村“两委”干部的作用，他们是农村中的精英分子，具有广泛的人际关系和较强的领导管理能力，是引导和规范农民专业合作社发展的关键。值得欣慰的是，2008年至今快速发展的土地流转，尽管没有显著提高中国农村土地规模化经营水平，但却在一定程度上提高了农民的组织化水平。
2.建立、健全完善的农业社会化服务体系
完善的农业社会化服务体系是实现中国农业现代化和服务规模化的关键保障。从现实中看，不仅一大批小规模专业农户需要社会化服务，那些规模较大的家庭农场和农民专业合作社都需要社会化服务。而建立、健全完善的农业社会化服务体系，必须要从以下几个方面着手：
首先是政府方面。政府是公益性、基础性等农业社会化服务的主要供给者，必须要充分发挥和利用政府农技推广系统的职能。政府相关部门，尤其是县乡等基层农技部门可以尝试建立区域性农业技术推广中心，以承担为农服务的功能，诸如建设小型农田水利设施和农村道路、开展农业技术培训、推广优质农资、联系农机作业服务等等。此外，对于政府农技推广部门没有能力提供的服务，可以采用政府购买服务的方式引导各类社会力量来提供这些商品化的服务。在山东省和河南省，已经对机耕、机种、机收等农业生产环节实施了政府购买服务试点，取得了积极的效果。
其次是社会方面。各种社会力量是提供农业社会化服务的主力军，要积极鼓励其参与到农业社会化服务体系的建设中来，充分发挥其优势。这部分社会力量主要包括农民专业合作社、农业产业化龙头企业、各类技术或农民协会等服务组织，他们可以为农业生产主体提供全方位的社会化服务。其中，农民专业合作社主要为其成员提供半公益性半经营性服务，龙头企业主要为其基地农户提供经营性服务，社会化服务机构则可以为各类不同的用户提供经营性服务。据粗略计算，全国农业社会化服务业的价值有近3万亿元~4万亿元，足以吸引各方面的社会力量进入该领域，关键是要加以正确地引导、规范，使其很好地服务于农民。
最后是村集体。村集体也是提供公益性农业社会化服务的重要力量。在中国，很多农村的道路、水利、用电以及农资供给、农机作业服务都是由村集体统一提供的。村集体作为农村的基层组织，能够更加有效地实现对全村农民的组织整合，集中力量办大事。必须要充分重视村集体在农业社会化服务体系建设中的作用，加强对村“两委”干部的培训指导和对村集体开展农业社会化服务的政策与资金支持。
3.农民组织化、服务规模化的典型示范
在中国发展现代农业的进程中，各地都有出现很多典型案例，它们在农民组织化的基础上很好地实现了服务的规模化，并在一定程度上健全了当地的农业社会化服务体系。山东省供销社系统就是其中的突出代表。山东省供销社自2014年改革以来，利用自身具有政府信用的特殊优势，把社会上相关为农服务资源和要素统筹起来、统一整合，实现了农民的组织化和服务的规模化，达到了“农民外出打工、供销社为农民打工，其他社会组织为供销社打工”的目的。关于山东省供销社的做法，可以简单地总结如下：
首先，山东供销社以开展“党建带社建、村社共建”创新工程的方式再次深入农村，在村级层面进行自我改造，保证供销社从本质上做到“姓农”。具体来讲，就是各乡镇基层供销社依靠农村的基层党组织，通过与村“两委”合作共建农民专业合作社、农村综合服务社、农业生产发展项目和干部队伍等，实现村集体和村民增收，以及基层供销社组织在农业生产经营活动和农村生活服务的覆盖。其中村社共建农民专业合作社，一方面将各村的散户农民组织了起来，为实现服务的规模化奠定了基础；另一方面，村级农民专业合作社的成立也有助于在乡镇层面组建联合社，进一步提高农民的组织化水平。

其次，在乡镇层面搭建为农服务平台，真正做到“为农”、“务农”。山东各地方基层社，以其领办、创办的农民专业合作社为核心，联合各自管辖区域内的农业龙头企业、其他合作社、家庭农场以及专业大户等新型农业经营主体和相关的农业社会化服务组织，通过组建实体性乡镇农民专业合作社联合社或成立为农服务中心等方式，在上级供销社的支持下，打造“3公里土地托管服务圈”，搭建起了乡镇层面为农服务平台。从而彻底改变了山东基层供销社的工作模式，在对社会上为农服务资源进行吸收和重新整合的基础上，形成了一支为农服务的专业化队伍，总体上增强了供销社“为农”、“务农”的服务目标。
山东供销社在改革过程中探索出的农业社会化服务模式，有效地实现了农民的组织化和服务的规模化，大大促进了山东省现代农业的发展。中国供销社系统自1954年7月建立以来，已在全国各地形成了相对比较健全和完善的服务体系，而且供销社具有沟通政府和农民的优势。因此，以供销社为载体和支撑，可以更加便利地将农业社会化服务的供给方和需求方进行联结，将小农户纳入现代农业的发展体系中。由此来看，山东供销社创造的“农民组织化+服务规模化”的实践模式具有很好地典型示范作用，可以因地制宜地进行推广。

四、总结性评述

逐步健全农业社会化服务体系，使小规模农户成为农业现代化的组成部分，是历史赋予的重要任务，也是中国农业现代化的基础性工程。中国实行的是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，而农业规模经营就是为了要更好地挖掘“统”的功能。如前文所述，中央对土地流转和规模经营也一直是支持的态度，但实践表明：中国的农业规模经营，尤其是以土地租赁为主要内容的土地流转，存在各种问题，不利于实现农业现代化。在这样的背景下，中国未来的农业发展应以健全农业社会化服务体系为主要方向，进一步提高农民的组织水平，通过服务的规模化来实现小农户与现代农业发展的有机衔接。

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