新增国家机构“监察委员会”，首位主任来自上海

杨晓渡

3月11日，第十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》。宪法修正案在第三章“国家机构”中新增“监察委员会”一节，确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位，为其依法行使职权、开展工作奠定了宪法基础。 

杨晓渡当选为中华人民共和国国家监察委员会主任

3月18日上午，备受关注的国家监察委员会首位主任亮相——他就是十九届中央政治局委员、中纪委副书记杨晓渡。

日前发布的《国务院机构改革方案》中提出：“监察部并入新组建的国家监察委员会。国家预防腐败局并入国家监察委员会。不再保留监察部、国家预防腐败局。”

杨晓渡的另一个身份为监察部部长、国家预防腐败局局长，今起，最后一任监察部长成为首任国家监察委主任。 

杨晓渡，男，汉族，1953年10月生，上海市人，1970年5月参加工作，1973年9月加入中国共产党，中央党校研究生学历。

现任中共十九届中央政治局委员、中央书记处书记，中央纪律检查委员会副书记，国家监察委员会主任。

1970—1973年安徽省太和县宋集公社高庙大队知青

1973—1976年上海中医学院药学系药学专业学习

1976—1984年西藏自治区那曲地区医药公司股长、副经理、党支部书记

1984—1986年西藏自治区那曲地区医院党委书记

1986—1992年西藏自治区那曲地区行署副专员（其间：1988—1989年中央党校一年制中青年干部培训班学习）

1992—1995年西藏自治区昌都地委副书记、行署副专员

1995—1998年西藏自治区财政厅厅长、党组副书记

1998—2001年西藏自治区政府副主席，财政厅党组书记

2001—2006年上海市副市长（1998—2001年中央党校研究生院在职研究生班法学理论专业学习）

2006—2012年上海市委常委、统战部部长

2012—2014年上海市委常委、市纪委书记（其间：2013.11—2014.01中央党校省部级干部进修班学习）

2014—2016年中央纪律检查委员会副书记

2016—2017年中央纪律检查委员会副书记、监察部部长、国家预防腐败局局长（2017.01）

2017—2018年中央政治局委员、中央书记处书记，中央纪律检查委员会副书记、监察部部长、国家预防腐败局局长

2018— 中央政治局委员、中央书记处书记，中央纪律检查委员会副书记，国家监察委员会主任

中共第十九届中央委员，十九届中央政治局委员、中央书记处书记。中共第十八届中央纪委委员，2014年1月增选为中央纪委常委、副书记，十九届中央纪委委员、常委、副书记。第十一届全国政协委员。

今年的全国两会上，他在“部长通道”就深化国家监察体制改革回答了媒体提问。

人民日报记者提问道：现在社会上有一种担心，纪委和监察委员会合署办公以后，会不会成为超级机构？如何加强对监察委员会的制约？

杨晓渡表示，纪委和监委合署后并非超级权力机关，并没有过多增权的行为，“我们做的大量工作，大概是日常拉拉袖子、提个醒的工作，是监督的工作，是防止人由犯小错误变成犯大错误”。

关于监察委如何监督自己的问题，杨晓渡说：“我们内部有非常严格的监督机制，有干部监督室，将来要负责监督监察委的工作和监察委的干部；内部有机关纪委，负有党纪的监察职能和监察法规定的监督职能。

十九大以来，我们内部清理门户，处理数量是很大的。同时，我们还要接受党中央的监督，全国人大也要依法对我们进行监督。监察委也要接受社会的监督，包括舆论监督。”

肖培谈监察委员会写入宪法：真正把权力都关进制度的笼子

日前，人民日报记者就宪法修改中关于监察委员会有关内容采访了中央纪委副书记肖培。

他认为，宪法修改是以习近平同志为核心的党中央站在新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度作出的重大决策，宪法修正案草案在国家机构一章中，专门增写监察委员会一节，确立监察委员会作为国家机构的法律地位，必将为加强党对反腐败工作的统一领导，建立集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖奠定坚实宪法基础。

对于“如何理解深化国家监察体制改革是强化党和国家自我监督的重大决策部署？”的提问。

肖培谈到：如何跳出历史周期率，是我们党始终不懈探索的重大理论和实践课题。在党全面领导、长期执政条件下，不断增强党自我净化能力，保证干部清正、政府清廉、政治清明，我们党既要完善自我监督，又要加强对国家机关的监督，这体现了我们党在进行社会革命的同时一以贯之推进自我革命的使命担当。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检查机关合署办公，既是党的机构，又是国家机构。我国80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员，党内监督和国家监察既具有高度内在一致性和互补性。党的十八大以来，党内监督得到有效加强，实现监督全覆盖。这就要求适应形势发展构建国家监察体系，对党内监督覆盖不到或者不适用于执行党的纪律的行使公权力的公职人员依法实施监察，使监察对象由“狭义政府”转变为“广义政府”，补齐行政监察范围过窄的“空白”，解决反腐败力量分散的问题，真正把权力都关进制度笼子，确保党和人民赋予的权力切实用来为人民谋利益。推进国家监察体制改革，有利于健全党和国家监督体系，确保党和国家长治久安。

国家监察委就是中国特色反腐败机构

3月4日，十三届全国人大一次会议发言人张业遂表示，制订监察法、推行监察体制改革，目的是加强党对反腐败工作的统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖。

张业遂说，国家监察委员会就是中国特色的反腐败工作机构。国家监察委员会同中央纪委联署办公，履行纪检、监察两项职责。

《监察法》就是反腐败国家立法。通过制定监察法，实施制度创新和组织创新，把实践证明行之有效的做法和经验上升为法律制度，对加强党对反腐败工作统一领导、构建权威高效的监察体系、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大而深远意义。

他介绍说，去年常委会两次审议监察法草案，认真研究吸取了各方面意见建议，提请本次大会审议，确保制定好这部重要法律。

关于纪检体制和监察体制改革，这篇文章讲得很透彻

3月18日，人民日报刊发中央纪委副书记肖培的署名文章，题目为《推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革》。文章开篇便指出，深化党和国家机构改革，学习贯彻党的十九届三中全会精神，关键在牢固树立“四个意识”。这篇近五千字的长文，就如何准确领会、把握党中央意图和确定的改革目标，切实把各项任务落到实处，进行了深入的解读与分析。

1、推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革是坚持和加强党的全面领导的必然要求

文章指出，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。这既是推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革的根本目标，也为改革的深化与推进提供根本保证。

为强化党总揽全局、协调各方的领导体系提供有力支撑。纪检监察机关是推进全面从严治党、开展反腐败斗争的重要力量，纪检监察工作是党和国家事业的重要组成部分，也是党和国家治理体系的重要组成部分。

为提高党的执政能力和领导水平提供坚强保障。有效解决一些党组织和党员干部、行使公权力的公职人员法纪意识淡漠、责任落实不力、担当精神不强问题，推动解决一些领域体制机制不畅、制度不健全、制度执行不力问题。

为增强党长期执政条件下自我净化能力探索有效路径。推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，实现巡视监督、派驻监督以及对所有行使公权力的公职人员的监察三个全覆盖，同时把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来。

2、深入推进党的纪律检查体制改革目的在于进一步增强党内监督实效

文章指出，深入推进党的纪律检查体制改革，目的在于进一步增强党内监督实效，健全和加强全面从严治党的体制机制和制度建设。

在新起点上深化党的纪律检查体制改革，必须着力在推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化上下功夫。

一是进一步完善全面从严治党以及党领导反腐败的工作体制、决策机制和实施举措。

二是推进建章立制，根据党章对纪律建设的新要求，总结实践经验，研究修订制定党纪处分条例、纪检机关监督执纪工作规则等党内法规。

三是加强中央纪委对省级纪委、派驻（派出）机构的领导。

四是深化派驻机构改革，赋予和明确其监察权限和工作程序。

3、全面推进国家监察体制改革本质上属于党和国家的自我监督

文章指出，国家监察是对行使公权力的公职人员最直接最有效的监督，本质上属于党和国家的自我监督。

国家监察体制改革进入新阶段，将触及更多深层次矛盾和问题，必须统筹安排、精准施策，切实把制度优势转化为治理效能。

一是严格依法履行职责，坚持抓早抓小、动辄则咎。

二是推动机构、职能和人员全面融合。

三是加强党规党纪和法规制度建设，研究制定监察机关案件管辖规定和公职人员政务处分规定。

四是强化教育培训、增强工作本领，使纪检监察干部熟练掌握党章党规党纪和宪法法律法规。

五是强化自我监督、自觉接受监督。

监察法草案有何亮点？

监察权不是行政监察、反贪反渎的简单叠加

监察法草案规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照法律规定履行监督、调查、处置职责。

国家监察体制改革的根本目的，是加强党对反腐败工作的统一领导，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八大后，党的纪律检查工作实现了纪严于法、纪在法前的转化，填补了“好同志”和“阶下囚”之间党内监督空间。国家监察体制改革，则是以法律为尺子，填补国家监督的空白。

过去，行政监察的对象主要是行政机关的工作人员，而检察院主要侦办国家工作人员职务犯罪，不管职务违法行为。改革后，将监察机关从政府系统中分离出来，专司国家监察职责。监察委员会依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，可以说依托纪检、拓展监察、衔接司法，但又决不是司法机关。这实际上是新的拓展、新的开创，监督对象和内容增多了，实现了“一加一大于二、等于三”。

可以看出，深化国家监察体制改革，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，首先是监督全覆盖，而不是办案全覆盖，监察委不是一个单纯的办案机构。要把纪委监督与监察委监督贯通起来，防止党员干部、公职人员的小错误发展成大祸患，防止好人变坏人，确保人民赋予的权力不被滥用，始终用于为人民服好务。

6类监察对象范围实现全覆盖

监察法草案规定，监察机关的主要职能是，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。

在过去，由于行政监察法规定的监察对象范围过窄，还有相当一部分行使公权力的公职人员处于纪检监察机关监督不到的空白地带。这一情况将得到改变。

监察法草案规定监察机关对6类监察对象进行监察：一是中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；二是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；三是国有企业管理人员；四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；五是基层群众性自治组织中从事管理的人员；六是其他依法履行公职的人员。

这6类监察对象，涵盖了我国所有行使公权力的公职人员。对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，补上了目前行政监察范围过窄的短板，实现由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变，有利于加强对权力的监督制约。

“监察体制改革后，山东省监督对象由改革前的62.7万增加到215.2万，消除了监督的空白。”全国人大代表，山东省纪委书记、省监委主任陈辐宽认为，监察法在监察对象上，把行政监察的“小监察”变成国家监察的“大监察”，有效解决了过去行政监察覆盖面过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题，实现国家监察全覆盖。

留置措施不是刑事强制措施

在监察法中赋予监察委员会必要的权限和调查措施，目的是为了保证监察工作的顺利进行，保障各级监察机关履行好监督、调查、处置职责。

监察法草案将纪检监察机关目前实际使用的调查措施以国家立法形式固定下来。一是将现行行政监察法规定的查询、复制、冻结、扣留、封存等措施，完善为查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等。二是将实践中运用的谈话、询问等措施确定为法定权限。三是监察机关在调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪过程中，对已掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查的被调查人，经依法审批可以将其留置在特定场所进行调查。四是对需要采取技术调查、通缉、限制出境等措施的，经过严格的批准手续，交有关机关执行。

为保证监察机关正确行使权力，监察法草案专设监察程序一章，从审批权限、操作规范、调查时限和请示报告等方面，对监督、调查、处置工作程序作出严格规定，包括问题线索的管理和处置，搜查、查封、扣押等程序，要求讯问和重要取证工作全程录音录像，严格涉案款物处理。

草案中对留置调查措施规定了严格的程序和限制条件，明确了留置场所、时限等相关要求。例如，规定设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准；省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案；留置最长期限为六个月，等等。采取留置措施后，除有碍调查的，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属。同时，应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。严格规范留置措施的使用程序，有利于保障被留置人员的合法权益。

留置调查措施不是刑事强制措施。留置调查措施适用于职务违法和职务犯罪行为调查。监察机关调查职务违法和职务犯罪适用监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。监察机关调查结束、案件移送检察机关后，律师可依据刑事诉讼法介入。

编辑：北风