美国政府“关门”与中国的预算改革

自本月20日起，美国联邦政府因短期预算法案未获参议院通过而被迫“关门”，恰好这也是特朗普执政1周年的日子。美国国会，或者更具体地说，国会中的民主党是要以这种方式来“庆祝”特朗普周年庆的，但美国民众对此倒没有多大反应，因为这已不是他们第一次经历政府关门的事情。

对美国政府关门，部分中国媒体和民众抱着一副幸灾乐祸的表情，然而，此非美国“笑话”。从宪制的角度看，政府因预算得不到国会同意而关门，正显示预算作为国会制约行政权力的一种手段而发挥作用。在美国的宪政制度设置中，预算权是国会的一项实质性权力，国会通过预算的分配和批准，来制衡政府。此中逻辑不难理解，中国人爱说一句话，钱不是万能的，但没有钱万万不能，这话对政府尤其适用，政府的运行乃至“为人民服务”，都是要以钱为基础。没有钱，政府什么事都办不成，那不就干脆关门歇业？

虽然美国宪法授予了国会掌管“钱袋子”的绝对权力，但国会通过预算权来约束政府并非一开始就如此，经历了一个逐步发展和完善的过程，其中主要是四部法律的实施从程序上完善了预算权，使之牢牢成为国会坚守的阵地，这就是1921年的《预算与会计法案》、1974年的《国会预算和扣款控制法》、1985年的《格拉姆法》以及1990年的《预算加强法》。

当然，不必否认，美国对政府预算和拨款规定的一套繁琐程序，常被两党利用，成为两党在国会斗争的工具，并时有导致政府停摆。此次联邦政府关门，就是民主党借预算权在移民问题上压共和党和白宫让步，这是它看似不好的一面。然也正因此，才在最大程度上保证了纳税人的钱不被政府超支和滥用。

预算权的实质是对稀缺资源在政府和社会以及政府不同部门之间的配置，谁掌握了这一权力，谁就能够左右政府。在民主国家，一般是把该权力授予代表人民的国会。所以，在民主国家，政府花的每一分钱都得有详尽的预算和理由，都须经国会批准。不经授权，即使贵为总统也不能乱花一分钱。比如特朗普计划要去参加达沃斯论坛，如果届时国会还未通过临时法案，特朗普极有可能就去不成。国会预算权在美国等国的政治结构中的此种功能，被称为“牵制平衡的宪政大厦赖以矗立的中流砥柱”，它使得选民和纳税人能够借此而实现对政府权力强有力的约束。

预算不仅具有宪制价值，通过约束政府对资金的使用还可提高政府效率。故美国等国对预算的设置及其实践经验，虽不能完全为中国照搬，但其背后体现的一般逻辑是可以为中国借鉴的，可以成为正在寻找政治转型路径的中国一个较为现实的选择。

中国这些年在政治改革方面，虽然在某些局部上有所进展，但总体而言是不进反退。政治改革停滞不前的一个重要原因，是未能找到一条让官方打消顾虑、负作用小的方法和路径。人们一谈政治改革，往往从竞选、信息自由化等敏感领域开始，这使得官方怀疑政治改革和转型背后的用意，也担忧一旦推进政治改革，会导致社会出现动荡。如果从预算入手，加强人大对政府预算的控制权，推进预算公开和预算民主，通过改革预算而起到监督和约束政府的实质作用，既少了政改的意识形态色彩，却同样具有政改的效果，或许官方就愿意试试。毕竟中国也存在财政资金使用效率不高的问题。

法律上，政府预算的审查和批准也是由人大负责的。但由于人大的弱势地位以及缺乏必要的懂预算的专门人才，事实上很难对政府预算进行审查和监督。人大既无预算的编制权，很多时候，也无权过问预算在执行过程中的更改和调整，甚至根本不清楚有这回事，而后者是经常出现的。这导致人大对预算的监督，处于“程序合法，实质虚置”的尴尬境地，结果就是预算软约束和腐败。

虽然中国近年来对预算做了一些改革，在预算公开方面有所推进，也出台了《预算法》，但由于上述原因，中国的预算严格而言算不上公共预算，缺乏公共预算所必需的公开、透明和外部监督。要使预算真正成为公共预算，必须将预算过程纳入政治控制过程，建立起人大对政府预算编制、执行情况的实质性审查和批准的相应保障机制，并强化外部力量对预算的监督，也就是要做到预算的民主化。

目前，全国人大设有预算工作委员会，但这一机构处于人大常委会而非人大的管辖下，所以必须提升其法律地位和权限，使之成为一个隶属于人大的专门委员会，同时做实该机构，使其实权化，对政府预算的制定、执行、实施和决算，有全程的制衡和监督权。可分两步走，第一步，将人大常委会下的预工委职权提高，成为一个常设机构；第二步，在此基础上，在人大常委会下设立一个类似美国国会预算署的机构，作为人大预工委的办公机构，后者对政府预算的全程制衡和监督主要通过这个机构来实现。

除此外，还要加强审计对政府预算的事后审查和监督。中国的审计机构隶属于各级政府，这就决定了它充其量只能监督政府各部门，不可能去监督政府，把好最后一道关。要改变这种状况，也必须提升审计机构的法律地位，使之由对政府负责变为对人大负责，并扩充其职能，成为一个集审计、督查和问责的机构，并在人大之下，设立一个审计督查委员会，审计部门成为该委员会的常设部门。

预算关乎政府收支，而政府对收支的支配与使用同大众利益切实相关。故预算必须成为人大最重要的权力之一。控制了政府预算，即使在当下的政治结构下，也能在很大程度上制衡政府，使政府预算尽可能做到“取之于民、用之于民”，政府尽可能为民服务。这实际上也是政治体制改革的重要内容。政改的一个重要方面，也是民主政治的一个内容，就是人大受人民的委托把政府的收支管住和管好。所以预算改革，强化人大预算权力，虽没有政改之名，却是在行政改之实。

因此，中国不能从美国联邦政府的“关门”中得出错误结论，以为实行美国式的强化国会（人大）的预算控制权的制度不好。恰恰相反，鉴于中国转型的艰难，做实预算民主，加强人大预算权，使预算成为撬动转型的一个工具，从眼下来说，很有必要，值得一试。