平安，北京——2017年的行政法治令人担忧
实行依法行政、建设法治政府，是实行依法治国、建设社会主义法治国家的重要内容，对于维护国家治理的长效性、尊重和保障人权具有重要意义。行政要实现法治化绝非一日之功，需要日积月累地形成法治思维和法治方式。回首2017年，北京的行政法治状况不乏令人担忧之处。
执行法律法规的规定，是行政机关的职责所在。北京市在2017年“疏解整治促提升”等一系列执法行动中，多是有法律法规依据的。在“开墙打洞”整治行动中，对于没有营业执照的企业经营活动，应当按照《无证无照经营查处办法》（2017年10月1日之前是《无照经营查处取缔办法》）予以查处；对于破坏建筑结构影响建筑安全的，应当恢复原状。在“蓝天保卫战”等环境整治中，对于无许可排污、超出限量排污等行为，应当按照《环境保护法》等法律予以查处和处罚。在冬季“大清理”行动中，对于违反《城乡规划法》、《建筑法》等的违法建筑，应当责令改正，可并处罚款；对于不合乎安全标准的出租屋，应当按照《消防法》等责令停止使用、停产停业，并处罚款，或者责令改正并处罚款等。在“天际线”行动中，对于违反《广告法》、《北京市市容环境卫生条例》等设置的牌匾标识，责令限期改正，逾期不改正的，予以强制拆除，并可处以罚款。只要存在这些违反法律法规的行为和设施，行政机关就应当依法查处，不容含糊。诸多安全事故也表明，法定的标准得不到遵守，人民的生命和财产安全就会遭殃。
但做到这些还只是行政法治的第一步。行政法治要求，行政机关应当在整个法律体系中适用某个法条，不能光有维护公共利益的良好目的，还要有方方面面的相关考虑，更要遵循法定的程序和界限。
首先，不得违反法律。尊重宪法和法律的权威，维护法制的统一，是行政机关的法定义务。在执法中，行政机关不能仅仅看到与自己最近的法规范，还要看到其他相关的法律规定。例如，《环境保护法》第45条规定，“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物”。对于生产经营者已获得许可的排污行为，行政机关就不得以非法律的事由予以禁止或一段时间内禁止。再如《行政强制法》第43条第2款规定，“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”。这些都是法律为行政机关划定的不得逾越的红线。
第二，不得侵犯公民的财产权和经营自由。宪法第13条第1款规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯”；第15-18条也在明确保障企业的经营自主权。在开墙打洞整治行动中，若将虽为住宅但却是新中国之前的沿街老铺也一并整治，则会侵犯公民的财产权和经营自由。在天际线行动中，拆除企事业单位过去合法的牌匾标识，则可能侵犯财产权、以及受经营自由所保障的广告宣传权利等。北京市城市管理委员会《北京市牌匾标识设置管理规范》中有的规定超出了其所依据的《广告法》和《北京市市容环境卫生条例》的涵盖范围，也就是说，该规范性文件存在没有法律、法规根据的情况下限制公民权利的情形，超越了自身的权限，侵害了公民的财产权和表达自由。
第三，保护私人正当的信赖利益。在11月底展开天际线行动之前，北京市城市管理委员会于2017年9月修改了2007年发布实施的《北京市牌匾标识设置管理规范》，“在禁设条件和允许设置条件等方面做了重大改动”。由此，拆除违反它的牌匾标识似乎就变得合法了。但问题是，之前设置的牌匾标识多是经过相关部门批准的。《行政许可法》第8条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”。“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”城管部门根据新修改的《北京市牌匾标识设置管理规范》拆除原本合法设置的牌匾标识，违反了法不溯及既往的原则，侵犯了公民正当的信赖利益。
第四，遵守比例原则。比例原则要求，行政机关为了实现某行政目的，应当选取具有关联性和合理性的手段。《行政处罚法》第4条第2款规定，“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。行政机关作出处罚决定时，应当做到过罚相当。《行政强制法》第5条规定，“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。行政机关在采取相关手段之前，应当考虑有无其他的手段可用、其他手段给当事人所造成的侵害是否更小，而不得怠于比较权衡、一律采取最严最强手段。
第五，遵守正当程序原则。在决策时，无论是《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》还是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》均要求，在作出重大行政决策时，要公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。在执法中，行政机关应当遵守正当程序要求。根据《行政处罚法》的规定，公民对行政处罚享有陈述权、申辩权，行政机关在决定前应当告知作出处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。在作出责令停产产业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。《行政强制法》第44条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。行政机关在作出强制执行决定前，根据《行政强制法》第35、36条规定，应当事前催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。履行这些行政程序虽然需要花费时日，但却可以促进行政处理决定的正确性、公正性和可接受性。对行政处罚、行政强制不服的，当事人有权依法提起行政复议、行政诉讼或者依法提出赔偿的要求，政府也不得妨碍公民寻求司法救济。
第六，维护法的安定性。这若干次大规模执法多冠以“××行动”之名，文件中多有“一律关停整顿”、“一律强制拆除”等字眼。应当说，对于违法的行为和设施，应当依照法定权限和法定程序予以处理。但与平常相比，在大规模“行动”中，行政执法容易产生畸轻畸重、甚至伤及无辜的现象，容易破坏法的安定性。行政法治的一大优势就在于，以法律的规定抑制行政机关可能的恣意，让普遍的法律为公民提供稳定的预期。公民在法律面前可以预知自己行为的后果，可以趋利避害、实现自治。行政机关应当将法治思维和法治方式贯彻到日常的执法中，减少运动式执法，应当做到相同情况相同处理、不同情况区别对待。
第七，尊重人的主体性。北京市2017年的若干重大行动，或许都与《北京城市总体规划》对北京市的功能定位相关。特别是该规划的第14条规定，“根据可供水资源量和人均水资源量，确定北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平”。其措施是“通过疏解非首都功能，实现人随功能走、人随产业走。降低城六区人口规模，城六区常住人口在2014年基础上每年降低2－3个百分点，争取到2020年下降约15个百分点，控制在1085万人左右，到2035年控制在1085万人以内”。但要想实现这一目标，使用强制手段很可能是违法的，适当的做法是引导。更重要的是思考这些目标的妥当性及其形成过程的合理性。在制定规划时，国家应当尊重人的主体性，防止城市的异化；应当尊重人的需求，而不是城市的功能；应当尊重城市居民的意志，而不是上级领导的意志；应当尊重所有居住在这个城市里的人，而不仅仅是有北京户籍的人口。尊重人的主体性，还要求尊重人格尊严的平等性，人格在国家面前不存在低端与高端之分。在城市和产业的定位上，也应当尽可能遵循市场经济在资源配置的基础地位，而不能轻易将某些功能界定为非首都功能、将某些产业定位为低端产业，列为疏解的范围，甚至动用诸多力量软硬兼施加以驱逐。尊重市场的背后其实也存在着对人的自由的尊重。
第八，尊重公民的言论自由和监督权。2017年下半年的执法行动在网上受到一定的质疑时，“计算机管理监察机构”常常以“违反《中华人民共和国网络安全法》”为由删帖，删帖速度之快令人咂舌。从通常的司法实践来看，仅仅告知“违反《中华人民共和国网络安全法》”，而不告知具体的条款，法院是要将其认定为“适用法律错误”的。我们不能把批评行政执法中的某些做法，轻易就定性为“恶意攻击政府”，否则宪法第35条保障言论自由意义何在？宪法第41条第1款明确规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。习近平同志也讲，“对网上那些出于善意的批评，对互联网监督，不论是对党和政府工作提的还是对领导干部个人提的，不论是和风细雨的还是忠言逆耳的，我们不仅要欢迎，而且要认真研究和吸取”。允许批评，才有可能发现和改正错误，才有可能真正形成良好的治理状态。
历史经验告诉我们，唯有施行法治，才能实现长治久安。在平安夜祈愿平安幸福！
